中國的戶(hù)籍改革目前已進(jìn)入了深水區。從現有的戶(hù)籍改革推進(jìn)狀況來(lái)看，似乎阻力重重，而且最為關(guān)鍵的是，如何啟動(dòng)就業(yè)、社保、福利等方面的配套改革，是當前戶(hù)籍改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。從公民收入信息系統建設入手，建立社會(huì )保障號，構建國民福利號碼管理體系，應該是與戶(hù)籍改革有關(guān)的配套改革的一條可行之路。
公民收入信息系統缺失導致社保政策運行失靈
最近幾年，我國公共部門(mén)若干重要變化值得我們注意。這些變化不僅直接關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟能否平穩運行，更直接影響到政府抑制收入不平等過(guò)快增長(cháng)、消除貧窮、建設和諧社會(huì )的能力。
在收入方面，有兩點(diǎn)尤其值得我們注意。其一，稅收中個(gè)人所得稅的規模以及在財政收入中所占的比重持續上升。2006年，全國稅收收入(不包括關(guān)稅、耕地占用稅和契稅)共入庫37636億元，個(gè)人所得稅收入占總收入的比重接近7%。
其二，社會(huì )保障費的規模持續擴大，但覆蓋范圍有限。2005年全年城鎮基本養老保險基金總收入5093億元，比上年增長(cháng)19.6%；全年失業(yè)保險基金收入333億元，比上年增長(cháng)13.8%；全年基本醫療保險基金收入1405億元。在取得一定進(jìn)展的同時(shí)，到2005年底，城鄉養老保險覆蓋了大約2.3億人，大量在城市地區工作的農村公民仍然被排除在這一體系之外。
在支出方面，也有兩方面的問(wèn)題引起了廣泛關(guān)注。
其一，冒領(lǐng)養老金問(wèn)題愈演愈烈。例如，2004年山西大同市對養老金領(lǐng)取情況進(jìn)行專(zhuān)項稽查，結果查出有81名“死魂靈”冒領(lǐng)養老金，金額高達33萬(wàn)元。大同市社保中心已對全市9801名離退休人員進(jìn)行了養老金領(lǐng)取資格認證，查出25戶(hù)企業(yè)存在冒領(lǐng)現象(《人民日報》2004年7月7日，第10版)。
其二，以城市和農村低保為核心的政府救助體系飽受詐領(lǐng)問(wèn)題困擾。例如，重慶市綦江縣2004年對低保戶(hù)的一次大檢查中發(fā)現587戶(hù)、1282名城市被救助者不應該為低保對象。這些被救助者每月領(lǐng)走低保金48581元。此外，經(jīng)過(guò)此次檢查發(fā)現，因家庭收入增加，應得低保金減少的有183戶(hù)、314人。由此減少了9361元的政府開(kāi)支。另一方面，也發(fā)現了有些家庭的收入低于政府記錄上的水平，這些被救助者應該獲得的低保收入應該增加。此類(lèi)家庭有140戶(hù)、279人，月增加低保金6317元。將所有增減相抵，此次檢查每年為綦江縣政府開(kāi)支節約了近62萬(wàn)元(《中國青年報》2004年3月8日)。
上述公共部門(mén)正在經(jīng)歷的四個(gè)變化對政府轉變職能、建設和諧社會(huì )的能力構成了嚴重挑戰。
對社會(huì )保障體系而言，將農村公民排除在社保體系之外，不僅損害了這部分人的利益，也降低了整個(gè)社保體系的效率。效率上的損失來(lái)自?xún)蓚�(gè)方面。第一，數千萬(wàn)家在農村的農民工無(wú)法最有效地配置資源，致使這類(lèi)農民工對子女養老有過(guò)度需求;第二，將這些農民工排除在外，大大降低了現有社會(huì )保障體系的支付能力。
在開(kāi)支方面，政府也同樣受制于監控手段的缺失。冒領(lǐng)和詐領(lǐng)使資金到了不該得的人手上，直接減少了應該享用者的權益，從而大大降低了救助資金的“瞄準效率(Targeting Efficiency)”。另外，民政部門(mén)無(wú)法獲得社會(huì )救助項目申請者的資產(chǎn)信息。申請者因而有動(dòng)機將財富在流量和存量之間重新組合，以獲取社會(huì )救助收益。政府監控手段的缺失扭曲了人們的資產(chǎn)配置，降低了經(jīng)濟效率。更為重要的是，這一缺失誘發(fā)了嚴重的道德風(fēng)險——政府救助項目支持了許多18-35歲本應該工作的人。
對于稅務(wù)部門(mén)來(lái)說(shuō)，獲得高收入者的信息、甚至確認究竟誰(shuí)是高收入者都不是容易的事。由于政府缺少中小企業(yè)的使用勞動(dòng)力的數據，征收社會(huì )保障費也是困難重重。同樣地，社會(huì )保障部門(mén)也難以獲得受益人是否去世的信息；民政部門(mén)缺少必要手段剔出那些不該享受低保的人。
由此可見(jiàn)，公民收入信息系統的缺失不僅關(guān)系到市場(chǎng)配置資源功能的正常發(fā)揮，更直接關(guān)系到政府籌集資金、提供良好公共服務(wù)、進(jìn)而建設和諧社會(huì )的能力。因此，建立這種看不見(jiàn)的“軟”基礎設施是經(jīng)濟平穩發(fā)展的需要，更是黨和政府建設和諧社會(huì )、確保長(cháng)治久安的需要。
社會(huì )保障號與國民福利管理
政府在籌集資金、履行政府職能、建設和諧社會(huì )過(guò)程中對公民收入信息有著(zhù)十分迫切的需求。具體說(shuō)來(lái)，社會(huì )保障部門(mén)對個(gè)人收入、死亡等信息，稅務(wù)部門(mén)對個(gè)人收入、家庭成員數目等信息，以及民政部門(mén)實(shí)施社會(huì )救助項目時(shí)對個(gè)人收入水平和財產(chǎn)等信息有著(zhù)巨大的需求。為了滿(mǎn)足政府部門(mén)的需求，公民收入信息系統應大致包括以下內容：
1、公民收入信息系統的主要組成部分：身份證(護照)、駕駛執照和社會(huì )保障號；
2、社會(huì )保障號主要服務(wù)于三個(gè)政府部門(mén)：稅務(wù)總局、社會(huì )保障部和民政部；
3、社會(huì )保障號與政府收入：籌集公共資金、收取社會(huì )保障費；
4、社會(huì )保障號與政府開(kāi)支：發(fā)放退休、養老金，核查社會(huì )救助項目，提高“瞄準效率”；
5、社會(huì )保障號與收入再分配；
6、社會(huì )保障號在非政府部門(mén)的應用：銀行、保險、就業(yè)；
7、公民收入信息系統管理的縱向分權：身份證(護照)和社會(huì )保障號由中央政府負責，駕照由地方政府負責；
8、公民收入信息系統管理的橫向分權：身份證(護照)主要由公安部管理；社會(huì )保障號由財政部管理；
9、公民收入信息系統與隱私保護；
10、公民收入信息系統與身份偷竊。
公民收入信息系統的建立將大大提高政府管理、駕馭經(jīng)濟，促進(jìn)社會(huì )和諧發(fā)展的能力。建立這樣一個(gè)體系還對社會(huì )救助項目的平穩發(fā)展、提高項目“瞄準效率”有著(zhù)重大意義，從而對提高城鄉貧困人口的生活水平有重要作用。
上述內容的公民收入信息系統一旦建立，各個(gè)組成部分各司其職，全社會(huì )將能享受由此帶來(lái)的巨大好處，身份證(護照)將主要服務(wù)于身份證明的目的。公民在旅行、住宿等方面將主要依賴(lài)于這一工具�？紤]到身份證發(fā)放過(guò)程巨大的規模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟，這一職能應歸中央政府管理。駕照的主要目的是表明持有者具備安全駕駛車(chē)輛所需要的交通知識和駕駛技能�？紤]到各個(gè)地區道路情況千差萬(wàn)別，對駕駛技能的要求也不同，駕駛的管理應該歸于各個(gè)地方政府。
在這一公民收入信息系統中，社會(huì )保障號將處于核心地位，將成為我們最重要的“軟基礎設施”之一。應由中央政府的財政部負責統一管理。
覆蓋全社會(huì )的社會(huì )保障號將大大提高社會(huì )保障部門(mén)籌集社會(huì )保障費的能力。這一基礎設施的建立不僅能提高社會(huì )保障資金規模，增強系統穩定性；更能將目前分離的、以地方政府為主建立的社會(huì )保障整合為全國性的社會(huì )保障網(wǎng)絡(luò )，從而大大提高社會(huì )保障體系的效率。這一號碼還有助于解決困擾政府多年的社會(huì )保障賬戶(hù)不能全國流通的問(wèn)題，因而有助于促進(jìn)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和合理配置，解決勞動(dòng)者尤其是農村地區勞動(dòng)者的后顧之憂(yōu)。
如果將社會(huì )保障號在金融、保險、雇傭等領(lǐng)域的使用法制化，稅務(wù)部門(mén)稅收征管的能力將大大提高。不僅如此，社會(huì )保障號還能使我國稅制從“單項稅”向“綜合稅”的轉變成為可能，兒童和沒(méi)有收入的老人也可以獲得稅收減免，從而實(shí)現家庭之間納稅義務(wù)的實(shí)質(zhì)平等。另外，借助于這一號碼，我們也可以通過(guò)稅務(wù)系統實(shí)施一種類(lèi)似美國EITC的項目，從而鼓勵人們就業(yè)，脫離社會(huì )救助體系。
在開(kāi)支方面，社會(huì )救助項目的發(fā)展和完善將是未來(lái)相當長(cháng)一段時(shí)間政府工作的重中之重。借助于這一號碼，政府將能大幅度降低“該保沒(méi)�！焙汀安辉摫５谋Ａ恕边@兩類(lèi)錯誤，從而大大提高項目的“瞄準效率”，并達到節約公共資金的目的。(文/鄭新業(yè) 美國佐治亞州立大學(xué)經(jīng)濟學(xué)博士)
