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民眾希望國家預防腐敗局大有作為的期盼之情溢于言表。此外，也不乏對于國家預防腐敗局運行中可能出現的問(wèn)題的擔憂(yōu)
記者/何忠洲
9月13日，國家預防腐敗局成立新聞發(fā)布會(huì )暨揭牌儀式在監察部舉行。歷時(shí)四年之久的動(dòng)議變?yōu)楝F實(shí)，中央紀委副書(shū)記、監察部部長(cháng)馬成為這個(gè)國務(wù)院直屬序列的部級單位的局長(cháng)。
這是中共將反腐重心調整為“懲防并舉，注重預防”之后的一大舉措。
有評論認為：國家預防腐敗局的成立，標志著(zhù)“中國反腐敗的思路在繼續推進(jìn)，反腐敗端口正在前移�！�
出臺始末
今年2月13日，中紀委副書(shū)記、秘書(shū)長(cháng)干以勝首次向外界透露將組建成立國家預防腐敗局的消息�！皟蓵�(huì )”期間，中紀委副書(shū)記夏贊忠進(jìn)一步表態(tài)，國家預防腐敗局已通過(guò)了中編辦審批。
而在9月13日，被任命為國家預防腐敗局副局長(cháng)的監察部副部長(cháng)屈萬(wàn)祥則透露，國家預防腐敗局“從動(dòng)議到今年5月31日正式批準設立，歷時(shí)4年多”。
屈萬(wàn)祥稱(chēng)，國家預防腐敗局的主要職責有三：一是負責全國預防腐敗工作的組織協(xié)調、綜合規劃、政策制定、檢查指導；二是協(xié)調指導企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì )團體、中介機構和其他社會(huì )組織的防治腐敗工作；三是負責預防腐敗的國際合作和國際援助。
2003年5月初，中紀委書(shū)記吳官正在曝出高層窩案的黑龍江視察時(shí)強調，反腐敗工作要逐步加大治本的力度，逐步建立起中國特色的教育、制度、監督并重的預防腐敗體系。
同年12月，中國由監察部、外交部委派代表簽署了《聯(lián)合國反腐敗公約》，公約第六條明確規定，各締約國應當根據本國法律制度的基本原則，“確保設有一個(gè)或酌情設有多個(gè)機構”以預防腐敗，并賦予這些機構“必要的獨立性”，以及“必要的物資和專(zhuān)職工作人員”。
2005年1月，中共中央發(fā)布《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實(shí)施綱要》，提出：要懲防并舉，注重預防；到2010年，建成懲治和預防腐敗體系基本框架。
在2006年10月召開(kāi)的國際反貪局聯(lián)合會(huì )第一次年會(huì )上，包括中國在內的八個(gè)國家領(lǐng)導人達成“預防勝過(guò)治療”的共識。而于2007年1月11日結束的中紀委七次會(huì )議，再次重申“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的戰略方針。
正是在這樣的背景下，國家預防腐敗局列入國家部委序列。但是它被賦予的高級別還是出乎很多人意料。
此前按照分工，紀檢管黨內腐敗，監察部管政府系統的腐敗，檢察院則管因腐敗而涉嫌犯罪的案件。有時(shí)還“三管”齊下。
后來(lái)隨著(zhù)貪污受賄犯罪的愈演愈烈，檢察院系統內部還專(zhuān)門(mén)成立了“反貪污賄賂局”。
預防腐敗的機構之前亦有設置。從教育來(lái)說(shuō)，各級紀委都有宣教、宣傳部，都有理論教育、組織部，都有電化教育；從監督管理來(lái)說(shuō)，各級紀委主要職責即在于此，各級組織部也在履行“干部監督”職能;從專(zhuān)門(mén)機構來(lái)說(shuō)，紀委的宣教室、黨風(fēng)室、糾風(fēng)室，政府的監察部門(mén)，都有預防腐敗的職能；從打擊腐敗犯罪上，公安局、檢察院、法院，責無(wú)旁貸。
近年，中共中央更是多次向各地派出巡視組。
所以，一直以來(lái)，關(guān)于國家預防腐敗局會(huì )是什么級別，掛在哪個(gè)部門(mén)下，成為普遍關(guān)注的話(huà)題。而之所以位列國務(wù)院直屬序列，清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任任建明說(shuō)，“這是為了強調國家對腐敗預防的重視�！�
制度性預防的挑戰
國家預防腐敗局能在多大程度上對腐敗的蔓延起到遏制作用，是民眾普遍關(guān)心的問(wèn)題。
近些年來(lái)，在預防腐敗上，實(shí)際上已經(jīng)采取了一系列的措施：從公務(wù)員廉政宣誓，到“一把手”夫人參觀(guān)監獄，到建筑工程發(fā)包和監管中的種種詳細規定，等等。
任建明對本刊記者說(shuō)，預防腐敗實(shí)際上比查辦腐敗難度更大，原因在于預防腐敗往往就要進(jìn)行體制改革和制度創(chuàng )新，其影響往往是全局性的。
譬如，在2001年12月召開(kāi)的中紀委第五次全會(huì )，就提出了行政審批制度、財政制度和干部人事制度改革，以后又增加了投資體制和金融體制改革，共5項重大改革措施。這些措施所產(chǎn)生的影響是極為深遠的。
僅行政審批制度改革一項，經(jīng)過(guò)4年的努力，國務(wù)院各部門(mén)共取消和調整審批項目1806項，達到了國務(wù)院部門(mén)全部審批項目的50.1%，并直接推動(dòng)了《行政許可法》的順利頒布實(shí)施。
這些都是預防腐敗的重要制度建設。9月13日，馬表示：“國家預防腐敗局將加強對預防腐敗工作全局性、戰略性問(wèn)題的研究，提出治本對策建議，創(chuàng )新和完善預防腐敗各項制度�！�
這其中，財產(chǎn)申報制度如何建立和落實(shí)，是媒體一直高度關(guān)注的議題。
早在1995年，中辦、國辦就印發(fā)了《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導干部收入申報的規定》。2000年12月，中央決定在省部級現職領(lǐng)導干部中首先實(shí)行《家庭財產(chǎn)報告制度》。2001年6月15日，又頒布了《關(guān)于省部級現職領(lǐng)導干部報告家庭財產(chǎn)的規定(試行)》。
但在具體實(shí)施中，相關(guān)規定存在執行問(wèn)題。在9月13日的新聞發(fā)布會(huì )上，國家預防腐敗局副局長(cháng)屈萬(wàn)祥表示，“我們一直在抓緊研究財產(chǎn)申報制度，在適當時(shí)候將建立財產(chǎn)申報制度�！�
國家預防腐敗局能夠在多大程度上發(fā)揮作用，清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任任建明說(shuō)，這取決于兩個(gè)條件：國家預防腐敗局所擁有的政治資源與權威；其在腐敗預防上的專(zhuān)業(yè)能力。
在國家預防腐敗局成立前后，媒體列出了一系列應屬?lài)翌A防腐敗局職責范圍內的問(wèn)題，希望國家預防腐敗局能夠予以解決。這些問(wèn)題包括：
呼聲甚高的公務(wù)員“陽(yáng)光財產(chǎn)法案”和公共財政的透明度能否取得實(shí)質(zhì)性突破？
對于我國長(cháng)期存在的、一些公私不分的灰色、模糊地帶，能否在罪與非罪上給出明確、清晰的界定？
諸如住房超標、公款旅游、公款吃喝、公車(chē)私用等問(wèn)題，能否給出一個(gè)清晰的法律性質(zhì)界定？ 公務(wù)員的任職審計制度，能否通過(guò)法定的制度固定下來(lái)？
反腐敗公約所確立的公眾獲得信息的有效渠道、有關(guān)腐敗信息的查找、接收、公布和傳播的自由，能否得到制度性的尊重、促進(jìn)和保護……
民眾希望國家預防腐敗局大有作為的期盼之情溢于言表。此外，也不乏對于國家預防腐敗局運行中可能出現的問(wèn)題的擔憂(yōu)，比如，在目前的行政設計下，其本身與紀委、監察部如何清晰劃界。
任職于國土資源部地籍管理司的王亦白4月份在《南風(fēng)窗》發(fā)表的《預防腐敗局的懸念》一文中說(shuō)：在準確定位為預防腐敗的宣傳教育、腐敗可能性分析、腐敗線(xiàn)索提供和監督制度擬定機構而非直接調查、懲處腐敗的執法機構的基礎上，“國家預防腐敗局應謹防機構膨脹化、權力擴張化、實(shí)施作秀化�！�
也有學(xué)者對國家預防腐敗局機構本身可能出現的膨脹提出疑問(wèn)。按照“三定”方案，國家預防腐敗局列入國務(wù)院直屬機構序列，在監察部加掛牌子。
國家預防腐敗局領(lǐng)導職數為一正二副，局長(cháng)由中央紀委副書(shū)記、監察部部長(cháng)兼任。國家預防腐敗局下設辦公室，作為辦事機構，承擔國家預防腐敗局的日常工作。
曾有人計算：北京成立1個(gè)局，各省就要成立34個(gè)單位，再加上市級縣級，就會(huì )增加近3000個(gè)機構，按平均編制30人算，有9萬(wàn)人，按平均年薪3萬(wàn)，就有27個(gè)億，再加上公務(wù)消費。這又將是新增的一大筆開(kāi)支。
這些問(wèn)題，因國家預防腐敗局才剛剛掛牌，還無(wú)法有最終的結論。
有媒體報道說(shuō)，中紀委已于7月份在東、中、西部分別選定上海、河北、四川進(jìn)行預防腐敗試點(diǎn)，“要求三省市根據各自特點(diǎn)拿出自己的預防方案來(lái)進(jìn)行積極實(shí)施，為全國作出探索�！�
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