垂直管理部門(mén)與地方政府之間的關(guān)系本質(zhì)上是中央與地方之間權力劃分問(wèn)題
十七大報告提出了“加快行政管理體制改革，建設服務(wù)型政府”的政府改革新目標，其中明確指出要“規范垂直管理部門(mén)和地方政府的關(guān)系”。垂直管理部門(mén)和地方政府之間的關(guān)系又被稱(chēng)為“條塊關(guān)系”，它歷來(lái)是中央與地方關(guān)系中的重要內容。
垂直管理力度不斷加強
我國在改革開(kāi)放之后，為發(fā)揮地方能動(dòng)性，從經(jīng)濟領(lǐng)域開(kāi)始，將中央的權力下放地方。地方政府的財權、事權甚至某些“特權”明顯擴張。
權力的賦予促進(jìn)了地方經(jīng)濟的發(fā)展，地方經(jīng)濟實(shí)力的增強又反過(guò)來(lái)鞏固了地方的權力，削弱了中央對地方的控制力度。
另外，地方權力的局部性、短視性、狹隘性這些先天不足，導致地方保護主義盛行，走私、稅收流失、偽劣產(chǎn)品、數據造假、環(huán)境惡化、生產(chǎn)安全等問(wèn)題層出不窮。
市場(chǎng)經(jīng)濟中復雜的金融問(wèn)題需要整體應對，WTO這個(gè)大的國家環(huán)境也要求統一市場(chǎng)的培養。而地方權力在這些問(wèn)題上顯得孱弱，甚至成為中央權力的行使障礙。
在這種大背景下，垂直管理開(kāi)始出現，并且力度不斷得到加強。從傳統的海關(guān)、安全機關(guān)等部門(mén)擴展到地稅、環(huán)保等歸地方管理的部門(mén)。
另外，垂直管理模式呈現多樣化的特點(diǎn)。垂直管理包括中央垂直管理、省垂直管理和特殊垂直管理。如安全機關(guān)、海關(guān)、國家稅務(wù)機關(guān)、外匯局、糧食局、煤礦安全監察局、地震局、氣象局、測繪局、出入境檢查檢驗機關(guān)、煙草局、郵政局、物資儲備局、海事局、央行、證監會(huì )、保監會(huì )、銀監會(huì )、電監會(huì )等是中央垂直管理；工商、地稅、土地管理、質(zhì)量技術(shù)監督、食品藥品監督是省垂直管理；國家土地督察局、審計署駐各地特派辦、財政部駐各地財政監察專(zhuān)員辦、環(huán)保執法監督機構、統計局駐各省調查隊等則是特殊垂直管理。
特殊垂直管理部門(mén)是近年來(lái)加入垂直管理隊伍的“新軍”。例如，針對環(huán)保執法的困境，2006年國家環(huán)�？偩纸M建11個(gè)地方派出執法監督機構，直接由國家環(huán)保部門(mén)垂直管理。針對土地管理中存在的嚴重問(wèn)題，2006年7月國務(wù)院建立國家土地監察制度，在全國設立7個(gè)地方局，由國土資源部垂直領(lǐng)導。
我們能清楚地看到，垂直管理的力度在不斷擴大、垂直管理的方式日趨多樣化。
垂直管理力量受限
垂直管理部門(mén)與地方政府之間的關(guān)系本質(zhì)上是中央與地方之間權力劃分問(wèn)題。
國家加強垂直管理的力度有助于破除地方保護主義，保證政令的通暢，有助于避免地方政府的干擾，實(shí)現資源的最優(yōu)化配置，保證國家整體利益受到最大限度的保護。
但“條塊”矛盾也隨著(zhù)垂直管理部門(mén)的增加而增多。
首先，垂直管理部門(mén)不可能完全擺脫地方政府的干擾。由于垂直管理部門(mén)與當地政府存在諸多利害關(guān)系，如土地、水電、人脈資源等，垂直管理部門(mén)和地方政府的聯(lián)系千絲萬(wàn)縷，容易受到影響。
其次，垂直管理會(huì )削弱地方政府職能，損害地方的能動(dòng)性。垂直管理部門(mén)憑借自身的優(yōu)勢地位不一定會(huì )配合地方政府的工作，而地方政府也會(huì )做出消極回應，推諉其應該配合垂直管理部門(mén)的工作。容易出現各自為政、相互推諉的現象。特別在行政執法綜合性越來(lái)越強的今天，“條塊”緊張關(guān)系帶來(lái)的弊端更加明顯。
再次，垂直管理的趨勢，會(huì )使各個(gè)地方政府部門(mén)創(chuàng )造條件爭取躋身“條條”管理，這必然會(huì )給地方政府的穩固帶來(lái)沖擊。某些情況下，可能引發(fā)中央與地方關(guān)系中潛在的不可預料的問(wèn)題。
最后，垂直管理部門(mén)的增加依然是權力自上而下的監督，無(wú)法真正保障監督到位。
依法規范二者關(guān)系
規范垂直管理部門(mén)和地方政府關(guān)系的法治化原則有以下幾個(gè)方面：
一是憲政原則。任何規范垂直管理部門(mén)和地方政府關(guān)系的法律都要在憲法的框架內展開(kāi)，不能走出憲法框架、偏離了憲法的軌道。憲法的一個(gè)重要功能就是配置國家權力，憲法第三條第四款規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央統一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則�！睂Υ藨椃ㄎ谋具M(jìn)行時(shí)代解讀是有必要的。
二是法制原則。法治的前提是法制的健全，沒(méi)有健全的法制，法治無(wú)從談起。我們需要根據憲法制定完善的規范垂直管理部門(mén)和地方政府關(guān)系的法律，來(lái)規范權力劃分問(wèn)題。
三是民主原則。中央政府的調整要充分聽(tīng)取地方的意見(jiàn)，衡量利弊得失。
四是合理謹慎原則。一個(gè)行政部門(mén)的職權只有具有全國性或跨區域性的特點(diǎn)，才有進(jìn)行垂直管理的合理性和操作基礎。并非所有的權力都是由中央行使更有效果，區域性的職權由地方政府行使的成本更低，收益更高。
對此，需要建立以下幾種制度：
科學(xué)論證制度。包括專(zhuān)家論證和公眾論證。在中央政府作出設立垂直管理部門(mén)的決策之前需要進(jìn)行專(zhuān)家論證。同時(shí)公眾論證的作用也不可忽視，需要將論證的數據資料、推理過(guò)程和結果向社會(huì )公眾全面公開(kāi)，接受公眾的質(zhì)疑和提問(wèn)，并且給予建立相應的反饋機制。
民主決策制度。從實(shí)體民主和程序民主的原則出發(fā)，哪些行政部門(mén)可以垂直管理需要由法律確認，中央政府新設垂直管理部門(mén)的決策需要由全國人大或者全國人大常委會(huì )決定是否通過(guò)。
公務(wù)協(xié)助制度。針對垂直管理部門(mén)與地方政府之間相互推諉或者爭權的情況，需要通過(guò)法律規范確立地方政府與垂直管理部門(mén)之間的公務(wù)協(xié)助義務(wù)，享有權利一方可以請求另一方給予公務(wù)協(xié)助，不履行相應協(xié)助義務(wù)的機關(guān)應該承擔相應的法律責任。在行政執法綜合性日益加強的今天，如果垂直管理機關(guān)和地方政府不能相互支持，在地方的執法難度會(huì )增大。
爭議協(xié)商制度。在新的社會(huì )情況出現，產(chǎn)生權力爭議的時(shí)候，首先要經(jīng)過(guò)協(xié)商談判這一環(huán)節進(jìn)行解決，避免無(wú)端紛爭，維護行政權的統一性，在法定期限內協(xié)商無(wú)果的情況下應該采取抽簽等方式確立管轄職權，以保證社會(huì )問(wèn)題得到及時(shí)解決。
司法保障制度。垂直管理部門(mén)和地方政府的職權爭議、公務(wù)協(xié)助爭議的解決有行政途徑、協(xié)商方式，同時(shí)司法的作用應該受到重視。司法是法治的最后保障，解決權力糾紛的最終途徑�？梢源竽懺O想由最高人民法院行政庭裁決二者之間的權力糾紛、履行公務(wù)時(shí)產(chǎn)生的爭議。以期運用法律對二者的爭議作出最后的權威裁斷，保證有關(guān)垂直管理部門(mén)和地方政府之間的法律規范得到良好貫徹。(文/熊文釗 曹旭東)
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