發(fā)表評論 隨著(zhù)湖南省省長(cháng)周強正式簽署《湖南行政程序規定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規定》)，我國的首部地方性行政程序法規宣告誕生。
行政程序法在我國的立法領(lǐng)域一直以來(lái)都是備受注目，但又步履艱難。
2006年，行政程序法被正式列入十屆人大立法規劃，但其后缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，這讓人們不得不把期待的目光，投向十一屆人大。
由此，我們似乎可以體察到，這部關(guān)乎行政程序的法律，其重要性和復雜程度，與它出臺的艱難程度，是成正比的。
統一立法面臨難題
對于統一的全國性立法為何遲遲難以出臺，行政法學(xué)家、中國政法大學(xué)馬懷德教授認為，行政程序法作為一部非常重要的法律，世界各國對其立法工作都很慎重，我國的行政程序法既不能照搬別國的經(jīng)驗，也不可能一蹴而就，它需要經(jīng)過(guò)一段較長(cháng)的時(shí)間來(lái)探索和總結經(jīng)驗。
正因為行政程序法具有行政法律基本法的特殊地位，所以它才不可能像行政處罰法、行政許可法等那樣很快出臺。同時(shí)馬懷德教授也指出，對于行政法律法規，行政機關(guān)也要有一個(gè)適應的過(guò)程。行政處罰法和行政許可法出臺之間相隔8年，這就是一個(gè)行政機關(guān)適應的過(guò)程。行政許可法頒布至今也不過(guò)4年，行政機關(guān)要把這兩部法律執行好已經(jīng)不易，過(guò)早地出臺行政程序法其實(shí)不利于法律的執行。
作為《規定》的起草人之一，中國政法大學(xué)王萬(wàn)華教授認為，首先行政程序法對于法治政府建設的重要性，尚未得到立法機關(guān)和行政機關(guān)的認同，即使在學(xué)界，對在大量單行法之外是否仍有必要制定統一法典也仍然存有爭論；其次行政程序法將對社會(huì )產(chǎn)生重大、深遠影響，無(wú)形中增加了這部法典出臺的難度。
以行政權本身為規范對象、且以規定行政機關(guān)程序義務(wù)為主要內容的行政程序法的制定，無(wú)疑對國家機關(guān)之間、行政機關(guān)與公民之間、行政機關(guān)行使權力的方式都將產(chǎn)生直接而深遠的影響，特別是將強化來(lái)自公民、法人或其他組織對行政機關(guān)的外部監督；再有就是行政程序法應當規定哪些內容一直爭論較大，沒(méi)有哪部法典如行政程序法這樣在世界范圍內，內容上存在如此巨大的差異。
為什么是湖南？
既然全國性的行政程序立法不可能很快出臺，那么地方先行立法是可行的嗎？如果是這樣，為什么又單單是湖南先行？
曾經(jīng)的湖南省高級人民法院院長(cháng)、現在的最高人民法院副院長(cháng)江必新就認為，湖南的行政程序立法所以能夠順利地進(jìn)行，與當地黨委和政府的領(lǐng)導落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，依法行政的執政理念分不開(kāi)。
首先《規定》的出臺是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的需要，湖南作為中部地區，要實(shí)現中部崛起，科學(xué)發(fā)展是關(guān)鍵，而科學(xué)發(fā)展觀(guān)也要有法治的保障，需要有法律對違背科學(xué)發(fā)展觀(guān)的行政行為進(jìn)行制約和糾正。
其次《規定》的出臺是建設法治政府的需要，我們現在的問(wèn)題是一方面規范行政行為的法律很少，掛一漏萬(wàn)，且多散見(jiàn)于各單行法規中，另一方面是絕大多數的行政行為沒(méi)有程序性規范，行政行為的隨意性很強，這顯然與法治政府的要求相差甚遠。同時(shí)，建設責任型政府、服務(wù)型政府更需要一部統一的行政程序法規來(lái)規范和指導政府的行政行為，以推動(dòng)政府職能轉變，落實(shí)依法執政、執政為民理念。
江必新說(shuō)，群眾申訴上訪(fǎng)不斷，各種矛盾糾紛不止，其中一個(gè)重要的原因是政府的工作不透明、不公開(kāi)、不規范，利害關(guān)系人的訴求沒(méi)有得到充分的表達，行政相對人的權利沒(méi)有得到很好的保護和重視，這是政府工作中的問(wèn)題，而要解決這些問(wèn)題治本之舉就是要立法規范行政行為，這也是提高執政能力的表現。
江必新認為，長(cháng)期以來(lái)，對行政程序，規范政府官員一直存在著(zhù)一些認識上的誤區，只看到了行政程序法約束了行政行為的一面，而沒(méi)看到它推動(dòng)政府行政行為走向更加科學(xué)、更加民主的一面；只看到了行政程序規范降低了行政效率、加大了行政成本的一面，而沒(méi)有看到它消除了矛盾、減少了隱患，從根本上提高了行政效率、降低了行政成本的一面。從長(cháng)遠來(lái)看，行政程序的規定實(shí)際上是增加了政府決策的科學(xué)性、合法性和有效性。以聽(tīng)證為例，從表面上看它可能是增加了行政成本，降低了效率，但由于行政行為更加公開(kāi)、民主，不但可以減少和避免了決策和執法上的失誤，更可以避免由于行政行為不當而導致的巨額賠償，從而降低行政成本，提高行政效率。而且復雜的行政程序設計對長(cháng)官意志的空間也是一個(gè)限制和制約，它可以避免由于權力的隨意性而導致的重大失誤，從這點(diǎn)上看更是大大地提高了行政效率。
馬懷德教授則認為湖南第一個(gè)吃螃蟹很合適，湖南既不是發(fā)達地區也不是欠發(fā)達地區，它介乎兩者之間，更接近于中國的實(shí)際，是作試點(diǎn)的最好地區。
為全國性立法積累經(jīng)驗
很多的專(zhuān)家學(xué)者都表達了這樣一個(gè)觀(guān)點(diǎn)，湖南的立法為全國的行政程序立法做了一個(gè)試點(diǎn)，必將推動(dòng)行政程序立法規范工作在各地展開(kāi)。
馬懷德教授就認為，全國性的行政程序立法很艱難，需要進(jìn)行試點(diǎn)，湖南的工作應該可以把立法的探索過(guò)程表現出來(lái)，為全國性立法積累經(jīng)驗，這種方式對今后我國很多重要的立法工作都有示范作用。
王萬(wàn)華教授則認為，法律越重要，越易采用試驗性立法先行的做法，地方或者部門(mén)先行立法為中央層面立法積累經(jīng)驗，是明智之舉。湖南實(shí)際是第一個(gè)對行政程序進(jìn)行系統規定的省，在這之前，相當多的地方都有行政執法程序的規定，或者在行政執法條例中規定執法程序。
隨著(zhù)依法行政在改革30年后進(jìn)入貫徹落實(shí)階段，中央提出建設法治政府、深化行政管理體制改革，十七大提出要保障公民的參與權等程序性權利，這些使地方面臨落實(shí)中央精神和要求的緊迫任務(wù)。而法治政府的要求集中體現在行政程序法中。
不少人把行政程序規定喻為行政部門(mén)的“緊箍咒”，規定將對行政執法產(chǎn)生深遠影響
法學(xué)專(zhuān)家充分肯定
值得關(guān)注的一點(diǎn)是《規定》將決策納入了行政程序中，并對決策進(jìn)行了概述，并規定了需要公開(kāi)聽(tīng)證的決策。我們知道，決策往往是對群眾利益和公共利益影響最大的，以前沒(méi)有法律對政府決策行為進(jìn)行規范，在這一點(diǎn)上，《規定》是一個(gè)很大的進(jìn)步。馬懷德教授還特別肯定了規定對聽(tīng)證程序的規范，他說(shuō)，規定將聽(tīng)證分為決策聽(tīng)證和執行聽(tīng)證兩種，明確寫(xiě)明了兩者的區別，這很可取，也是第一次。
著(zhù)名行政法學(xué)者，北京大學(xué)法學(xué)院王錫鋅教授對《規定》也給予了高度的評價(jià)。他說(shuō)，《規定》的內容充分體現了行政公開(kāi)、公眾參與等現代公共行政理念和精神，體現了政府對公民表達權、知情權、參與權、監督權的尊重。
《規定》關(guān)于行政程序公開(kāi)、公平、公正、參與等基本原則的規定以及相應的程序制度設置，特別是重大公共決策程序機制、規范性文件制定程序、行政公開(kāi)和公眾參與的具體程序制度安排，均體現了“開(kāi)放政府”建設的基本精神。
通過(guò)這些程序制度的規定，一方面可以促進(jìn)行政過(guò)程進(jìn)一步對社會(huì )公開(kāi)，增進(jìn)民眾與政府的互信；另一方面又可以鼓勵公眾充分表達各種意見(jiàn)，提供多樣化的信息，參與政府行政過(guò)程。在這個(gè)意義上，有理由相信，《規定》的出臺將進(jìn)一步拓展我們對當前公共行政改革和法治政府建設核心問(wèn)題的認知和想像，將有力促進(jìn)和諧、互動(dòng)的政府———公眾間關(guān)系。
同時(shí)王錫鋅教授還指出，《規定》中同樣值得肯定的，是其對政府職能轉換所做出的努力。長(cháng)期以來(lái)，行政活動(dòng)的職能重管理，輕服務(wù)。表現在行政程序上，就是程序以管理機關(guān)為中心，而忽視對相對人的便利及服務(wù)。
當前，國家把服務(wù)型政府建設，作為政府職能轉換的一個(gè)重要目標，并提出了高效便民、誠實(shí)守信等基本原則�！兑幎ā吩谶@一領(lǐng)域做了大量的努力。圍繞高效便民的原則，進(jìn)行了一系列制度創(chuàng )新。
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