(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
《公務(wù)員法》被寄望于能打破官本位，為公務(wù)員們設計多個(gè)上升通道，從而重塑中國公務(wù)員的價(jià)值體系
如果順利的話(huà)，《中華人民共和國公務(wù)員法》可能在2005年上半年獲得通過(guò)，中國人事科學(xué)院院長(cháng)王通訊對本刊表示。
2004年12月25日，《中華人民共和國公務(wù)員法(草案)》在十屆全國人大常委會(huì )第十三次會(huì )議上首次提交審議。據王介紹，一般情況下，法律草案進(jìn)入程序后需要經(jīng)過(guò)一讀、二讀，綜合各方意見(jiàn)，每輪討論間隔至少2個(gè)月。
該草案早在2000年8月開(kāi)始醞釀，多次修改，此次送交全國人大常委會(huì )討論的是第13稿。如獲通過(guò)，《公務(wù)員法》將取代1993年8月由國務(wù)院制定的《國家公務(wù)員暫行條例》。
當年參與《暫行條例》起草的北京大學(xué)法學(xué)教授姜明安對本刊表示，在暫行條例頒布的1993年，市場(chǎng)經(jīng)濟剛剛初有框架。如今市場(chǎng)經(jīng)濟的快速發(fā)展極其需要一個(gè)廉政、高效的政府與之匹配，而這必須建設一支好的公務(wù)員隊伍。將條例上升為法律，有利于公務(wù)員隊伍的管理，有利于建設法治國家。
據報道，2003年的公務(wù)員總數達到500多萬(wàn)。而《草案》中將公務(wù)員的范圍擴大，除了各級行政機關(guān)，還將中國共產(chǎn)黨中央和地方以及鄉、鎮、街道組織的機關(guān)、各級人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )機關(guān)、中國人民政治協(xié)商會(huì )議各級委員會(huì )機關(guān)、各級審判機關(guān)以及各級檢察機關(guān)的工作人員都劃為公務(wù)員范圍。以此初步估算，公務(wù)員人數將達到1000萬(wàn)左右。
如此龐大的公職人員群體，急需一部法律明確他們的權責和利益。中國政法大學(xué)公共管理學(xué)院教授劉俊生對本刊表示，公務(wù)員法是僅次于憲法的重要法律之一，盡管90年代已經(jīng)出臺了《法官法》和《檢察官法》，但多年來(lái)的干部管理主要還是依靠紅頭文件進(jìn)行。
當官不是唯一理想
《公務(wù)員法(草案)》中引人關(guān)注的變化是對職務(wù)職級的規定。
在西方的文官法中，分類(lèi)制度是最基礎的部分。有了這個(gè)基礎，錄用、考試、培訓、工資待遇和考試考核等規定才能施行。嚴格科學(xué)的分類(lèi)是保障公務(wù)員制度高效運行的基礎。
《草案》中對職務(wù)職級的橫向規定有了突破，除了沿襲暫行條例中將公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導職務(wù)和非領(lǐng)導職務(wù)外，同時(shí)規定，可以在非領(lǐng)導職務(wù)中設置專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)和行政執法職務(wù)。
公務(wù)員隊伍中專(zhuān)業(yè)人才的流失近年有上升勢頭。人事部對1998至2002年21個(gè)部委抽查的結果表明，流失本科以上公務(wù)員1039人，占同等學(xué)歷公務(wù)員總數的8.8%，經(jīng)濟、法律、技術(shù)等部門(mén)流失的尤其多。
國家行政學(xué)院公共管理教授劉旭濤接受采訪(fǎng)時(shí)指出，新規定主要是為了起到激勵的作用，以期留住一部分專(zhuān)業(yè)人才。另一方面，職位職級的設計，有利于淡化官本位，改變現在基本只有職位這一單一途徑的格局，使得公務(wù)員勿需單憑當領(lǐng)導一途來(lái)實(shí)現自己的價(jià)值。比如，翻譯、財務(wù)、計算機等專(zhuān)業(yè)人才，就可以在質(zhì)檢、商檢等機關(guān)找到發(fā)揮自己專(zhuān)長(cháng)的合適崗位，并獲取合理報酬。
專(zhuān)家們表示，雖然有了原則性規定，但這個(gè)分類(lèi)應該更豐富、更專(zhuān)業(yè)化。目前，專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執法類(lèi)的適用范圍、職務(wù)層次和職務(wù)名稱(chēng)在《草案》中還未劃分，而是交給中央一級公務(wù)員綜合管理部門(mén)規定。而且，公務(wù)員職級與職務(wù)的對應關(guān)系，這次也沒(méi)列出，而是交由國務(wù)院作進(jìn)一步規定。
參看《暫行條例》的規定，公務(wù)員的級別分為15級，這是“按照所任職務(wù)及所在職位的責任大小、工作難易程度以及國家公務(wù)員的德才表現、工作實(shí)績(jì)和工作經(jīng)歷確定”。據劉俊生介紹，在條例施行的11年中，辦事員的級別上升一般是3～5年一級，按照工作20年計算，到退休時(shí)能提升4～7級。但如果從科長(cháng)提至處長(cháng)，一下子會(huì )提高2～3級。這樣的規則，自然會(huì )刺激公務(wù)員去爭取擔任領(lǐng)導職務(wù)。
《草案》中指出，“職務(wù)與職級是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據”。北京市2004年進(jìn)行了被稱(chēng)為“3581”的工資薪酬改革。改革后，科級、處級、局級的月薪約能達到3000、5000和8000元。其間可見(jiàn)，公務(wù)員的工資待遇和領(lǐng)導職務(wù)的關(guān)系更加密切，而職級之間的工資差別很小，一個(gè)級別之間最多相差幾十元。
因此，如何確立待遇與職務(wù)、職級間的關(guān)聯(lián)，是一個(gè)關(guān)鍵的設計。這次將非領(lǐng)導職務(wù)更加細化為專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)和行政執法職務(wù)是一個(gè)好的趨向，是分類(lèi)專(zhuān)業(yè)化的體現。劉旭濤提醒說(shuō)，在細化的設計中應該為公務(wù)員設計多個(gè)上升通道，而不只是當官一途，如果不能將非領(lǐng)導職務(wù)的分工專(zhuān)業(yè)化，不能在對各類(lèi)公務(wù)員的薪酬合理設計，公務(wù)員們還是只對領(lǐng)導職務(wù)趨之若鶩。
因此，在某種意義上，以職務(wù)職級的設置為出發(fā)點(diǎn)，人們期望《公務(wù)員法》能打破官本位，重塑中國公務(wù)員的價(jià)值體系。
做領(lǐng)導還是做業(yè)務(wù)？
當領(lǐng)導還是干業(yè)務(wù)？對于中國的公務(wù)員來(lái)說(shuō)，這似乎是不言自明的選擇。但這正是中國公務(wù)員制度的誤區。
在一些國家，為了保持公務(wù)員隊伍的穩定性，逐漸形成了政務(wù)類(lèi)和業(yè)務(wù)類(lèi)兩種公務(wù)員。政務(wù)類(lèi)代表執政者的意志，業(yè)務(wù)類(lèi)則忠于專(zhuān)業(yè)。政務(wù)類(lèi)的公務(wù)員盡管其地位高、薪酬高，但任期短，而且政務(wù)類(lèi)公務(wù)員的入口是開(kāi)放的，各界人士都能參與到政府管理中來(lái)。美國前總統里根是演員出身，而現在就任加州州長(cháng)的施瓦辛格更是著(zhù)名的動(dòng)作影星。
相比之下，業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員則不隨政局而變化，非常穩定，一般都是終身制，其進(jìn)入通常需要更為嚴格的錄用程序。這有助于保持公務(wù)員隊伍的專(zhuān)業(yè)水準和穩定性。
“盡管我們和西方國家政治制度不同，但施行政務(wù)和業(yè)務(wù)的分類(lèi)仍然是好的改革方向�！眲⑿駶f(shuō)。
目前，進(jìn)入政務(wù)管理的渠道主要是先進(jìn)入公務(wù)員序列，然后依序提升做領(lǐng)導，幾乎沒(méi)有其他途徑。比如，雖然民營(yíng)企業(yè)家可以通過(guò)選舉等多種方式，擔任各級人大代表或政協(xié)委員，但仍然難以在行政機關(guān)進(jìn)入管理高層。這使得公務(wù)員隊伍趨于封閉，難以從社會(huì )各界吸引各類(lèi)人才。
專(zhuān)家指出，在業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員內部的分類(lèi)也應該更為細化。國外一般分有普通公務(wù)員和高級公務(wù)員。例如，一個(gè)有著(zhù)專(zhuān)業(yè)知識背景的博士可以直接申請做高級公務(wù)員。而在中國，博士也要從低層公務(wù)員做起，盡管可以在待遇等方面做一些補償，但對高級人才仍然缺乏吸引力。
相對而言，中國的分類(lèi)還處于最初的簡(jiǎn)單劃分階段。據劉俊生介紹，劃分界限不明顯，各機關(guān)之間的職位分工不清，權責不清，經(jīng)常導致扯皮推諉，而這就需要將來(lái)出臺《職位說(shuō)明書(shū)》這類(lèi)的細則。
劉旭濤也認為，這次送交的《草案》中關(guān)于職務(wù)職級的5條規定只是一個(gè)大致框架，出現了大專(zhuān)業(yè)化劃分的趨勢，但距離更為根本的變革還較遠。
