解決這一問(wèn)題的一個(gè)根本方法是，放開(kāi)農村宅基地市場(chǎng)，讓農村的宅基地進(jìn)行市場(chǎng)流轉
最近建設部“小產(chǎn)權風(fēng)險驚人”的提示使“小產(chǎn)權”問(wèn)題進(jìn)入公眾視野，引發(fā)前所未有的社會(huì )熱議。建設部此項行政指導的本意在于提醒公眾小產(chǎn)權交易的法律風(fēng)險，從而抑制人們購買(mǎi)“小產(chǎn)權”的沖動(dòng)。但筆者以為，小產(chǎn)權問(wèn)題決非一紙警示可以解決，必須對“小產(chǎn)權”現象背后現行土地制度進(jìn)行檢討。
所謂“所有權”，有著(zhù)約定俗成的定義，這就是占有、使用、收益和處分的權利。雖然國家法律可以對所有權的行使加以限制，但法律不能概括性地剝奪所有權中的某一項權能。某一項權能被概括性剝奪的“所有權”，不能稱(chēng)之為所有權。我國現行憲法第10條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有�！倍覈F行土地管理法第43條卻作出了這樣的規定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農民集體所有的土地的除外�！�
這一規定，極度地限制了農民宅基地的處分權，使農村的宅基地，只能在村民之間轉讓?zhuān)瑹o(wú)法在整個(gè)社會(huì )自由流轉，致使農村宅基地市場(chǎng)始終未能發(fā)育。改革開(kāi)放之初，由于人民的住宅需求尚未釋放，宅基地供求矛盾尚不突出。但其誘發(fā)的潛在社會(huì )問(wèn)題，實(shí)則早就發(fā)生，這就是農村經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的后續乏力。在土地承包制推動(dòng)農業(yè)大發(fā)展之后的若干年，農業(yè)經(jīng)濟和農村社會(huì )一直難有大的起色，“三農問(wèn)題”成了困擾全社會(huì )的難題。正是出于對“三農問(wèn)題”的高度重視，中央提出了“建設社會(huì )主義新農村”的政治主張，并向全黨和全社會(huì )發(fā)出了“發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開(kāi)放要有新局面，各項工作要有新舉措”的號召。但這一為人民所衷心擁護的政治綱領(lǐng)，在農村土地政策和法律方面，一直缺乏新思路，改革也沒(méi)有新突破，建設社會(huì )主義新農村的政治綱領(lǐng)難以落到實(shí)處。溫家寶總理曾經(jīng)多次明確提出：“中國農民問(wèn)題的核心是土地問(wèn)題”。正是出于這一考慮，希望社會(huì )各界，借助于本次“小產(chǎn)權”引發(fā)的法律糾紛，發(fā)動(dòng)一場(chǎng)社會(huì )大討論，為社會(huì )主義新農村建設，獻計獻策。
改革開(kāi)放幾十年，中國社會(huì )變遷的一個(gè)最大特點(diǎn)是農村人口向城市遷移，數以?xún)|計的農村人口進(jìn)入城市，此被稱(chēng)為“城市化運動(dòng)”。加快農村人口向城鎮轉移，至今還是中央和地方的一項重要政策。人口大規模轉移，必然導致城市土地資源的嚴重緊缺和房地產(chǎn)價(jià)格的飛漲。各級各地城市政府，為了抑制房?jì)r(jià)飛漲，采取經(jīng)濟適用房、限制房產(chǎn)交易價(jià)格等舉措。但從各地仍在不斷飛升的房地產(chǎn)價(jià)格來(lái)看，這些政策難有實(shí)效。其背后根本的原因，無(wú)非是宅基地供應不足，無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì )日益增長(cháng)的需求。在城市人口與日俱增，宅基地供應遠遠不能滿(mǎn)足社會(huì )需求的大背景下，任何壓制房?jì)r(jià)的舉措最終都會(huì )失效。而解決這一問(wèn)題的一個(gè)根本方法是，放開(kāi)農村宅基地市場(chǎng)，讓農村的宅基地進(jìn)行市場(chǎng)流轉。這一政策轉型，至少可以帶來(lái)以下收益：
首先，有效減輕侵占農村耕地的壓力，保護基本農田。這些年來(lái)，雖然國家三令五申，出臺各項政策和法律，保護農業(yè)基本農田，實(shí)際結果卻是耕地被不斷地占用，以致溫家寶總理警示并宣言：“在中國，必須實(shí)行最嚴格的耕地保護制度”。我的認識是，“最嚴格的耕地保護制度”并不等于“最嚴格的處罰制度”。經(jīng)驗一再證明，僅僅靠處罰不能解決問(wèn)題�！白顕栏竦母乇Ｗo制度”必須依賴(lài)于“最科學(xué)的宅基地制度”。在城市人口不斷增長(cháng)、城市需要不斷擴張的背景下，如果不放開(kāi)城市周邊的農村宅基地市場(chǎng)，不減輕城市發(fā)展的土地壓力，城市周邊農用耕地被占用的命運，就永遠不可改變，城市的房地產(chǎn)價(jià)格也永遠不可能降下來(lái)。
其次，為新農村發(fā)展注入資金。農村人口大量外遷，而農村住宅只允許在村民中轉讓。供多需少，當然導致農村宅基地的閑置和農村房地產(chǎn)市場(chǎng)的蕭條以及農村建設資金的缺乏。發(fā)展社會(huì )主義新農村，不能僅靠政府的資金投入，必須改變現行政策，引導社會(huì )資金向農村轉移。政府的資金是有限的，而社會(huì )資金是無(wú)窮的。建設新農村，政府不能僅僅依靠自身的資金力量，必須依靠政策的力量。城鎮的周邊就是農村，開(kāi)放城鎮周邊的農村宅基地市場(chǎng)，使農村的宅基地市場(chǎng)化、房地產(chǎn)市場(chǎng)化，使“小產(chǎn)權”合法化，必然會(huì )引導大量的社會(huì )資金投入城鎮周邊的鄉村建設。農村房地產(chǎn)市場(chǎng)化，一定會(huì )帶來(lái)相應的基礎設施，如公路、橋梁、教育、水電等公共設施的完善。
最后，為新農村建設注入新文化，注入新活力。建設社會(huì )主義新農村，不僅僅意味著(zhù)建新房子，修新馬路，還意味著(zhù)必須建設與時(shí)代相適應的農村新文化和農村新政治。沒(méi)有新文化和新政治的農村，不能稱(chēng)之為新農村。開(kāi)放農村宅基地市場(chǎng)，會(huì )引發(fā)市民新一輪的“上山下鄉”的熱潮，會(huì )帶來(lái)城市文化與農村文化的大融合，為鄉村的文化和政治建設注入新的活力。
需要提請注意的是，按照這一思路解決農村宅基地，有一個(gè)現實(shí)重大難題。這就是，至今為止，我國農村宅基地登記制度極不完備。在宅基地登記制度尚不完備的背景下，如果一步到位地開(kāi)放農村宅基地市場(chǎng)，很難保證農民不在巨大的利益沖動(dòng)下，變相地將農用耕地以宅基地名義出售。為此，改革必須本著(zhù)逐步推行的原則進(jìn)行。為保障改革的順利進(jìn)行，從現在起，政府應當首先下大力氣，對城鎮周邊的農村宅基地進(jìn)行準確、全面的登記和規劃。未經(jīng)登記和規劃的，不得進(jìn)入市場(chǎng)流通。這樣的規定，反過(guò)來(lái)會(huì )成為促進(jìn)農民和農村規劃新農村和建設新農村最強有力的動(dòng)力。(何兵 中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長(cháng)、教授)
