中國近30年的改革從農村發(fā)動(dòng)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和鄉鎮企業(yè)的發(fā)展為城市改革打下了基礎。然而，當20世紀80年代后期，改革中心轉向城市，國家對農村社會(huì )的發(fā)展卻缺乏整體的政策著(zhù)力。觀(guān)察者甚至認為，考慮到土地產(chǎn)權和地方治理結構方面，中國農村的改革，是“未完成的工程”。20世紀結束之際，中國面臨嚴重的鄉村治理危機。
“大包干”對農業(yè)生產(chǎn)的推進(jìn)力，到1985年左右已經(jīng)釋放完畢，從這年開(kāi)始，農民增收趨緩。1988年以后，農民負擔增長(cháng)超過(guò)收入增長(cháng)�！捌呶濉逼陂g，全國農民上交的村提留和鄉統籌，年均增長(cháng)20.1%，增長(cháng)速度比國家稅金高2.8%，比農民人均收入高16.4%.然而，把農民負擔問(wèn)題完全歸咎于鄉鎮政府并不合理，制度是最深刻的原因。2006年以前，中國是世界上唯一專(zhuān)門(mén)向農民征收農業(yè)稅的國家。20世紀90年代實(shí)行的財政“分灶吃飯”和“分稅制”改革，導致了一個(gè)結果：在整個(gè)行政體系中，一方面，財權向上集中；另一方面，事權通過(guò)目標考核下壓。在目標考核的壓力(尤其是收費任務(wù))和自利的本能中，鄉鎮一級政府機構和人員迅速擴張。僅湖北監利縣一個(gè)鄉鎮財政所，人員就有100多人。
中國的鄉村，何去何從？
“關(guān)鍵詞” 新農村建設
以免除農業(yè)稅為開(kāi)端，以國家財政對農村傾斜、推進(jìn)農村綜合配套改革為主要手段，“多予、少取、放活”的“新農村建設”正在中國———這個(gè)古老的農業(yè)大國逐步推展。
中國社會(huì )科學(xué)院學(xué)部委員張曉山研究員，曾經(jīng)在2006年1月，在中共中央政治局進(jìn)行第28次集體學(xué)習中講解“新農村建設”。他留意到這一屆政府對于發(fā)展模式的反思：“我們實(shí)現了每年10%GDP的增長(cháng)，卻沒(méi)有實(shí)現發(fā)展經(jīng)濟學(xué)意義上的發(fā)展———公平分配基礎上的增長(cháng)。如果不能糾正扭曲的分配格局、讓農民分享發(fā)展的成果，那么我們的改革就不能成功�！�
張曉山認為，黨的十六屆三中全會(huì )提出以人為本、“五個(gè)統籌”的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，四中全會(huì )則提出和諧社會(huì )，到五中全會(huì )提出“社會(huì )主義新農村建設”，中間的軌跡非常清晰。而2004年“增加農民收入”、2005年“提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力”、2006年“建設社會(huì )主義新農村”、2007年“發(fā)展現代農業(yè)”，這四個(gè)中央1號文件之間的邏輯也相當明了。農民收入增長(cháng)，國民經(jīng)濟的發(fā)展才有一個(gè)堅實(shí)的底蘊，這是治本；作為人口大國，要保證糧食安全問(wèn)題，就必須建設、保護自身的綜合生產(chǎn)能力，這涉及到基礎設施、市場(chǎng)體制建設、技術(shù)支持的問(wèn)題。而新農村建設，則是“一個(gè)根本的大手筆，大的戰略思考，是對我們改革開(kāi)放以來(lái)在農業(yè)農村的戰略選擇的一個(gè)反思�！�
然而，以“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”為要求的“新農村建設”，在執行的過(guò)程中盡管亮點(diǎn)不少，卻同時(shí)存在若干偏差，急功近利、運動(dòng)式、官方一手包辦、盲目模仿的做法，以及以村容為重點(diǎn)的“新樓建設”大量出現，很多地方以慣用的手法制造政績(jì)，甚至造成新的農民負擔。于是，2007年，具有某種糾偏的意味，“1號文件”重新回到現代農業(yè)的主題。
張曉山指出，系列“1號文件”都一再強調了新農村建設的重要性和難度，多次提到城鄉二元結構長(cháng)期積累的、制約農業(yè)和農村發(fā)展的各種“深層次矛盾”沒(méi)有消除，農業(yè)和農村的發(fā)展處在艱難的爬坡階段�！靶罗r村建設”的戰略舉措，是從長(cháng)遠的角度來(lái)考慮，而非用運動(dòng)和短期行為解決問(wèn)題“。
新農村建設的手段，必須和全面促進(jìn)鄉村社會(huì )發(fā)展的目標協(xié)調一致。中央一再強調：在推進(jìn)新農村建設工作中，要注重實(shí)效，不搞形式主義；要量力而行，不盲目攀比；要民主商議，不強迫命令；要突出特色，不強求一律；要引導扶持，不包辦代替。
因此，新農村建設是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，各地因地制宜、起點(diǎn)有高有低、速度有快有慢，不搞達標評比，也不設統一標準。甚至可以說(shuō)，過(guò)程與結果一樣重要。對于地方已經(jīng)習慣的以GDP為核心的標準，新農村建設含蓄地作出揚棄。
這個(gè)過(guò)程，某種意義上說(shuō)，有著(zhù)更多開(kāi)放性，容納了體制創(chuàng )新的多種可能。
轉折
“1號文件”回歸農業(yè)
2003年，中央農村工作會(huì )議進(jìn)一步強調要形成統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的完善體系，其鋒芒所指顯然是城鄉的“二元結構”；會(huì )議提出了新要求———將“三農”問(wèn)題作為全黨工作的“重中之重”。3月的“兩會(huì )”，溫家寶總理向世界表白“共產(chǎn)黨人一定能走出黃宗羲定律的怪圈”；農村稅費改革試點(diǎn)工作隨即在全國范圍推開(kāi)。
更加意義深遠的一個(gè)事件發(fā)生在年底：本應2004年初召開(kāi)的中央農村工作會(huì )議特意被提前到2003年歲末，使會(huì )議的文件順理成章地排在2004年1號的位置。如此安排，正與1982年到1986年中央五個(gè)關(guān)于農業(yè)的“1號文件”遙相呼應———當年的“1號文件”極大地解放了生產(chǎn)力，把改革推上快車(chē)道。而“1號文件”的回歸，是暗示，更是明確，農村工作又擺到了首要位置。
22年以后的這個(gè)1號文件，就是《關(guān)于促進(jìn)農民增加收入若干政策的意見(jiàn)》。此后一連4年，中共中央、國務(wù)院連續發(fā)出4個(gè)關(guān)于“三農”的“1號文件”，一系列支農惠農政策逐步明朗。而作為微妙而有力的暗示，本屆政府最高領(lǐng)導人，也一連3年，選擇在大江南北不同的鄉野農家辭舊迎新。
對于9億農民，2006年1月1日，注定成為歷史的地標。這一天，農業(yè)稅正式廢止。這標志著(zhù)公共財政即將實(shí)現“兩個(gè)轉變”：由過(guò)去的農村支持城市、農業(yè)支持工業(yè)逐步轉變?yōu)槌鞘蟹床皋r村、工業(yè)反哺農業(yè)；公共財政開(kāi)始惠及農村……
而1個(gè)月后播發(fā)的2006年“1號文件”，則對十六屆五中全會(huì )提出的“社會(huì )主義新農村建設”進(jìn)行了完整的部署。這意味著(zhù)60%-70%中國人生活的農村，重新進(jìn)入新一輪社會(huì )發(fā)展的主流。在本屆政府，隨著(zhù)全面建設小康社會(huì )工作的推展，遷延20年的三農難題，進(jìn)入政策攻堅新階段。
少取
惠農政策應對危機
2003年，中國人均GDP達到1090美元。國際經(jīng)驗表明，人均GDP1000美元，可能是“�！�、“機”兼具的轉折。關(guān)于“拉美化”的討論開(kāi)始興起。在2004年“兩會(huì )”期間的中外記者招待會(huì )上，國家發(fā)改委主任馬凱說(shuō)：“已有的國際經(jīng)驗顯示，很多國家在人均GDP超過(guò)1000美元之后，可能會(huì )出現這樣兩種前途：一種是進(jìn)入‘黃金發(fā)展期’……另一種是出現所謂的‘拉美現象’，即面對各種矛盾凸現，處理不當，結果走向貧富懸殊、失業(yè)激增、分配兩極化、社會(huì )矛盾激化，導致經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展長(cháng)期徘徊不前，甚至引發(fā)社會(huì )動(dòng)蕩和倒退�！�
決策層對社會(huì )整體性危機的擔憂(yōu)并非空穴來(lái)風(fēng)。從1993年到2003年間，中國“群體性事件”數量已由1萬(wàn)起增加到6萬(wàn)起，參與人數也由約73萬(wàn)增加到約307萬(wàn)。中國經(jīng)濟的高速增長(cháng)長(cháng)期依賴(lài)出口與投資拉動(dòng)，內需不足已成為經(jīng)濟結構失衡的死穴；而農村地區的消費不足，是擴大內需的最大制約。
而中國農業(yè)，則在2003年面臨更加現實(shí)的警訊：耕地連年減少，糧食大幅減產(chǎn)。糧食安全、農民收入和社會(huì )沖突的數重危機下，《關(guān)于促進(jìn)農民增加收入若干政策的意見(jiàn)》成為題中之義。評論者認為這個(gè)文件是時(shí)隔多年以后“三農”工作在全黨工作位置中的“標志性回歸”，其核心政策是“兩項減免，三項補貼”，即：取消農業(yè)特產(chǎn)稅，5年內減免農業(yè)稅；推行種糧農民直接補貼、良種補貼和大型農機具購置補貼三項補貼政策。
這些惠農政策使2004年成為一個(gè)重要的轉折點(diǎn)，中國農業(yè)得以走出了多年的徘徊局面。糧食生產(chǎn)出現重要轉機，2004年是建國以來(lái)增產(chǎn)最多的一年，農民收入也從這年開(kāi)始，一連三年增長(cháng)超6%，是1985年以來(lái)的首次。通過(guò)免征農業(yè)稅和降低農業(yè)稅稅率，全國農民共減輕農業(yè)稅負擔約302億元，人均稅費下降44.3%.此后的幾年，“少取”的政策持續并不斷深入完善，中央財政實(shí)際用于“三農”的各項支出逐年增加。
取消農業(yè)稅是一個(gè)標志：從此，以剝奪農村為代價(jià)的增長(cháng)階段戛然而止。學(xué)者秦暉認為，免除農業(yè)稅是建構現代國家的需要，它的深刻意義在于為建構一個(gè)現代國民國家創(chuàng )建更廣泛的合法性基礎。
多予
財力分配轉向“三農”
與農村稅費改革前的1999年相比，農民每年減負總額約1250億元，人均減負約140元。農村的恩格爾系數也逐漸下降。政府并未止于危機應對，一些立足消弭結構性差異的工作同時(shí)進(jìn)行。
20年來(lái)城鄉居民的收入比一直在拉大，2006年已經(jīng)達到3.28：1，絕對額的收入差距達到8172.5元。如果把城市居民享有的衛生、教育、社會(huì )保障等政府“隱性補貼”計入，中國城鄉差距可能超過(guò)6∶1.在這背后，不僅僅是農業(yè)收入低下的問(wèn)題。在以戶(hù)籍作為提供公共產(chǎn)品憑據的二元社會(huì )結構中，大部分農民長(cháng)期被排除在公共財政的惠及范圍之外，農村地區相對因陋就簡(jiǎn)的公用事業(yè)，大多由農民出錢(qián)出力建設。
國家財力分配向“三農”轉向，被學(xué)界認為是本屆政府三農新政的核心部分。2005年中央“1號文件”明確提出實(shí)行“工業(yè)反哺農業(yè)、城市反哺農村”的方針�！胺床高@個(gè)詞很重要，”中國社科院農村發(fā)展研究所于建嶸研究員說(shuō)，“這表明不是給農民施舍，而是還債�！睆�1979年至1994年，政府通過(guò)農業(yè)稅費提取農業(yè)剩余近13000億，而同期政府對農業(yè)的支出僅僅3700億。
進(jìn)入21世紀以來(lái)，對農村進(jìn)行財政傾斜的物質(zhì)基礎逐步積累成熟。2006年接近4萬(wàn)億元的財政收入，讓取消數百億農業(yè)稅成為可能。
農村社會(huì )保障已經(jīng)成為中央急于著(zhù)力的重點(diǎn)，新增社會(huì )事業(yè)經(jīng)費主要用于農村、用于縣以下的比例不低于70%的原則一再被強調。2003年，中國首次由財政注資啟動(dòng)新型農村合作醫療試驗，原定2010年前基本覆蓋中國農村的目標，被提前到2008年。2005年底，“農村義務(wù)教育財政保障機制改革”計劃啟動(dòng)，農村義務(wù)教育被納入國家財政保障范圍，到2010年，不含教職工工資，國家財政將新增農村義務(wù)教育經(jīng)費2182億元。今年春季開(kāi)學(xué)時(shí)，農村義務(wù)教育階段的學(xué)雜費全部免除。2007年年底前，農村低保制度將在全國31個(gè)省(自治區、直轄市)全面建立。
研究者指出，在全球化的背景下，“三農”已經(jīng)衍生出“新三農”———農民工、失地農民、農業(yè)村落終結的問(wèn)題。盡管在土地權利和戶(hù)籍改革方面，尚無(wú)實(shí)質(zhì)性變化發(fā)生，但農民工和失地農民的境遇在持續改善中。2006年出臺的“國辦發(fā)29號文”，首次要求把被征地農民全面納入社會(huì )保障體系；到今年為止，農民工中數千萬(wàn)人已經(jīng)進(jìn)入養老保險和工傷保險體系。
放活
農村改革綜合配套
新農村建設的原則是“多予、少取、放活”，而“多予”要確�；菁稗r民，“少取”成果的鞏固，都仰賴(lài)“放活”———綜合配套改革的成功；而后者，則是其中最艱難的部分。
“放活”的嘗試和探討一直都在進(jìn)行中。農村市場(chǎng)機制建設方面，今年，銀監會(huì )已經(jīng)完成相關(guān)規范制定，批準在6省(區)開(kāi)始農村新型金融機構試點(diǎn)，2008年試點(diǎn)范圍再擴大到15個(gè)省(區)左右，資金被不斷抽離農村，農村發(fā)展得不到信貸支持的狀況有望好轉。而廣東進(jìn)行農村集體建設用地上市流轉的試點(diǎn)也引起極大關(guān)注，這意味著(zhù)農民將被允許從集體土地中得到增值利益，“半截子產(chǎn)權”可望完善。
7月，《農業(yè)專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織法》正式生效。從此，農民可以在自愿、自助、自治的基礎上組織起來(lái)，面對工商資本，增強談判能力、獲得更大市場(chǎng)分額和利益。正如立法參與者苑鵬指出：“這給農民一個(gè)能力建設的機會(huì )，是對農民的賦權”。
年中，重慶市和成都市正式成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，國家發(fā)改委表示，統籌城鄉發(fā)展的最終目標是要使農村居民、進(jìn)城務(wù)工人員及其家屬與城市居民一樣，享有各個(gè)方面平等的權利、均等化的公共服務(wù)和同質(zhì)化的生活條件。
這些嘗試固然讓人期待，但三農問(wèn)題，常常牽一發(fā)而動(dòng)全身。免征農業(yè)稅意義重大，同時(shí)也讓一系列相關(guān)改革———調整國民收入分配格局、轉換基層政府和村民自治組織的職能勢在必行。
2007年，中央及省市兩級為農村稅費改革給予基層的轉移支付合起來(lái)兩項超過(guò)1000億元；而國家統計局測算的數據顯示，在農村“費改稅”前，全國鄉鎮每年至少需要2590億元才能合法生存，中間差距仍然巨大�？紤]到全國鄉村兩級債務(wù)四五千億元，形勢就更加嚴峻。即便轉移支付足以填補缺口，如此大額資金的立法監管，防止尋租行為和決策的隨意性，也將成為新的課題。
取消農業(yè)稅之前，鄉鎮一級政府的重要職能，是收取稅費；相應地，農業(yè)稅和相關(guān)收費是鄉村治理的經(jīng)濟基礎。農業(yè)稅廢止，鄉鎮政府職能轉化，甚至鄉鎮存廢，都成為討論的焦點(diǎn)。
根本
政府治理“有破有立”
如果政府職能不轉變，龐大的行政機構無(wú)法精簡(jiǎn)，地方政府擴大預算和機構的慣性沖動(dòng)將導致新一輪農民負擔的回歸。然而，國務(wù)院發(fā)展研究中心趙樹(shù)凱研究員在10省(區)20鄉(鎮)所做的調查表明，改革開(kāi)放以后的三輪鄉鎮機構精簡(jiǎn)，收效甚微。研究者在調查中了解到，一些地方的“吃飯財政”變成“生死財政”：計劃生育、殯葬管理之類(lèi)，成為亂收費的新出口。
從中央到村里，有一個(gè)漫長(cháng)的執行過(guò)程。如何讓政策不在執行過(guò)程中走樣或者消解，政策資源不在運行中被層層侵蝕？趙樹(shù)凱指出，新農村建設，面臨一個(gè)最根本的問(wèn)題：政府治理。推進(jìn)政府治理需要“有破有立”。在政府系統內部，要破解上級集權過(guò)多，在政府系統外部，要破解政府對于鄉村社會(huì )的控制過(guò)多。
中央一再強調，農民是新農村建設的主體。但關(guān)鍵在于，如何真正處理好農民群眾的主體地位和政府的主導作用之間的關(guān)系，也就是基層政府治理與鄉村社區自治之間的關(guān)系。
中央政治局去年11月的集體學(xué)習，作為多年研究基層治理的專(zhuān)家，趙樹(shù)凱講解的題目就是基層民主。他觀(guān)察到，在各地迅速擴大的鄉鎮黨委書(shū)記的直接選舉，通過(guò)強化群眾的民主權利，對基層政府的問(wèn)責性產(chǎn)生了積極影響，也使基層政府與基層社會(huì )的關(guān)系更為緊密。在他看來(lái)，基層民主的樸素邏輯就是：“要相信基層干部和群眾的智慧�！�
農民在經(jīng)濟和社會(huì )生活中的創(chuàng )造力，在很大程度上成就了整個(gè)中國改革。從“大包干”到流動(dòng)就業(yè)，經(jīng)驗表明，政策和制度的調整，只有以農民自身的需要為前提才能具有生命力�！靶罗r村建設”的意義在于，農民的需求被放到發(fā)展戰略的核心。如何圍繞這個(gè)核心，把農民從體制的束縛中解放出來(lái)，賦予和保障農民基本的公民權利，尊重農民在社會(huì )和經(jīng)濟生活中的自主選擇，也許是新農村建設的必經(jīng)之路。
記者 李軍(感謝中國社科院農村發(fā)展研究所張曉山研究員、黨國英研究員、苑鵬研究員、于建嶸研究員、國務(wù)院發(fā)展研究中心趙樹(shù)凱研究員)
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