發(fā)表評論 此前五次行政體制改革的落腳點(diǎn)基本上是“精簡(jiǎn)、統一、增效”，難以從根本上解決現有行政機構設置的弊病。而即將到來(lái)的第六次行政體制改革不再把裁減人員、裁剪機構作為主要目標，而把政府的管理能力和其應有的責任聯(lián)系起來(lái)，強調政府公共行政體制的服務(wù)職能。
對于多數研究政府體制改革的人來(lái)說(shuō)，十七大報告中出現的一個(gè)“新”提法讓他們興奮。在加快行政管理體制改革一章中，十七大報告赫然出現了“探索實(shí)行職能有機統一的‘大部門(mén)體制’”的表述，并強調要“抓緊制定行政管理體制改革總體方案”。
其實(shí)，早在5年前，“大部門(mén)制”這一概念就被一些專(zhuān)家在各種場(chǎng)合甚至對官方的政策建議中不斷提起，但是作為政府體制改革的重要舉措列入黨的政府工作報告，這卻是頭一次，意義相比以往大有不同。
此前已有消息傳出，十七大后國務(wù)院已經(jīng)成立專(zhuān)門(mén)的聯(lián)席會(huì )議，召集有關(guān)專(zhuān)家研討“行政體制改革”方案，大部制改革很有可能在明年正式拉開(kāi)序幕。
然而，一切還只是猜測。作為未來(lái)最有可能領(lǐng)銜操作大部制方案的具體部門(mén)，中央機構編制委員會(huì )辦公室對“大部門(mén)制”的話(huà)題反應頗為敏感。中編辦機關(guān)事務(wù)管理局副局長(cháng)左然向《小康》記者表示，“大部制”方案正在緊鑼密鼓地進(jìn)行中，這個(gè)階段不便說(shuō)什么，唯一可以確定的是，3月份‘人大’會(huì )之后，就可以跟大家見(jiàn)面了�！�
“大部門(mén)制”：未來(lái)行政體制改革的方向
“大部門(mén)制”是現代社會(huì )公共服務(wù)型政府的制度產(chǎn)物，也是市場(chǎng)經(jīng)濟成熟的國家普遍采用的政府體制模式。它的要旨是將政府機構中性質(zhì)類(lèi)同的部門(mén)進(jìn)行合并，把密切相關(guān)的職能集中在一個(gè)大的部門(mén)統一行使，這樣不僅有利于建立統一、精簡(jiǎn)、高效的服務(wù)政府和責任政府等，更有利于建立一個(gè)決策、執行分開(kāi)的行政管理體制。
從2005年開(kāi)始，行政管理體制改革作為改革進(jìn)入“深水區”階段的首要命題被提上議事日程，并被描繪為“改革之首”。與此同時(shí)，政府職能轉變和機構改革涉及經(jīng)濟體制改革和政府一些部門(mén)的既得利益，改革繼續推進(jìn)的艱巨性和復雜性還需要決策者們的推進(jìn)勇氣及更細致的制度設計。
遲院長(cháng)分析，報告把“大部門(mén)制”重點(diǎn)提出來(lái)，說(shuō)明它將成為下一步行政體制改革的重大方向性舉措，而這一改革的要點(diǎn)是圍繞政府在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的角色調整展開(kāi)。在中國逐步從計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌的漫長(cháng)體制變革中，政府角色如何適應社會(huì )轉型的需要，是我們至今仍在探索的問(wèn)題。
盡管經(jīng)過(guò)30年的改革，中國市場(chǎng)經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，但由于政治體制改革的滯后，政府行政管理體制顯然尚未適應經(jīng)濟發(fā)展的變化，一方面在市場(chǎng)中的干預過(guò)多過(guò)細，另一方面是行政角色突出、服務(wù)功能不足。正是基于這個(gè)基礎，“大部門(mén)制”的提出具有特別重要的意義。
從形式上看，“大部門(mén)制”是合并和調整政府機構，可以預計的是部級單位的合并和人員的縮減，但從更深層意義上理解，它是社會(huì )大轉型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。
這一轉變意味著(zhù)，政府職能將以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，意味著(zhù)政府官員行政理念和行為的根本轉型，更意味著(zhù)公眾對政府決策的參與和監督。顯然，這一改變將使政府權力得以規范、回歸公共服務(wù)，當然也就更加符合現代市場(chǎng)經(jīng)濟社會(huì )的需要。
第六次改革：體制性的進(jìn)步
眾所周知，中國行政體制改革的歷史包袱格外重，因為它是由計劃體制轉型而來(lái)，而計劃體制最顯著(zhù)一個(gè)特點(diǎn)就是部門(mén)管理，“條條專(zhuān)政”，部門(mén)的設置非常細。對此，長(cháng)期研究中國政府管理和行政體制改革的專(zhuān)家、國家行政學(xué)院公共管理部汪玉凱教授感受深刻。
“最早是有一點(diǎn)業(yè)務(wù)就設一個(gè)部委，比如石油部、化工部、煤炭工業(yè)部、紡織工業(yè)部、輕工部……部門(mén)很多。比如機械工業(yè)部就設了9個(gè)部，一機部、二機部、三機部、四機、五機、六機直到九機部，有管常規機械生產(chǎn)的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機的，有管火箭的，完全是學(xué)蘇聯(lián)那套計劃經(jīng)濟模式�！�
中國的政府部門(mén)曾經(jīng)多到什么程度？一個(gè)數據可以說(shuō)明問(wèn)題，1982年改革之前，國務(wù)院的部委竟一度達到100個(gè)。 其后政府分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2002年進(jìn)行了五次行政體制改革，內容都以“精簡(jiǎn)機構、減少人員”為主。
“82年當年就一下精簡(jiǎn)掉了39個(gè)部門(mén)，保留了61個(gè)部。后來(lái)隔幾年又膨脹起來(lái)了，就再精簡(jiǎn)一次，就這樣經(jīng)過(guò)一條精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹的道路，國務(wù)院正式機構再沒(méi)有上過(guò)100個(gè)，大體保持到六七十個(gè)這樣的規模�！�
然而至今，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院仍有組成部門(mén)28個(gè)，特設機構1個(gè)、直屬機構18個(gè)、辦事機構4個(gè)、部委管理的國家局10個(gè)、直屬事業(yè)單位14個(gè)，另外還有100多個(gè)議事協(xié)調機構。專(zhuān)家指出，由于中國政府機構設置過(guò)多過(guò)細，機構重迭、職能交叉、協(xié)調困難的情況十分普遍，成為中國政府職能與機構改革配套改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題。
汪玉凱分析，此前五次行政體制改革的落腳點(diǎn)基本上是“精簡(jiǎn)、統一、增效”，難以從根本上解決現有行政機構設置的弊病。而即將到來(lái)的第六次行政體制改革與以往最大的不同，是不再把裁減人員、裁減機構作為主要目標，而把政府的管理能力和其應有的責任聯(lián)系起來(lái)，強調政府公共行政體的服務(wù)職能，與以往五次改革相比，顯然是一種體制性的進(jìn)步。
不過(guò)，多數專(zhuān)家也提出，雖然中國市場(chǎng)經(jīng)濟體制已經(jīng)樹(shù)立，配套的政治體制改革也進(jìn)入到一個(gè)新的階段，實(shí)行“大部門(mén)制”管理可謂恰逢其時(shí)。但是政府轉型需要一個(gè)過(guò)程，漸進(jìn)式改革仍是當前最現實(shí)可行的路徑。
從這個(gè)意義上說(shuō)，“大部門(mén)制”改革將以何種方式、在多大范圍內鋪開(kāi)，政府能在多長(cháng)時(shí)間內完成職能轉型，卻還是一個(gè)未知數。相關(guān)討論反映在“大部門(mén)制”改革方案上，自然會(huì )形成不同的改革建議。
按照報告中行政體制構建決策、執行、監督相分離的原則，大部門(mén)制設計必須對整個(gè)政府機構進(jìn)行重新設計，明確劃分開(kāi)行政職能，但是這種方案難度相對較大，有意見(jiàn)就認為從部委內部進(jìn)行職能劃分更切實(shí)可行。
而從“大部制”的具體操作來(lái)看，參照國外經(jīng)驗，“大部制”實(shí)施后農業(yè)、林業(yè)、水利等職能機構完全可以歸屬一個(gè)大農業(yè)部門(mén)；鐵道、交通、民航等職能機構，可以歸屬一個(gè)大運輸部門(mén)；煤炭、電力、核能、石油等機構，可由一個(gè)能源部門(mén)統轄；文化部、信息產(chǎn)業(yè)部、廣電總局等機構，一個(gè)大文化部就可涵蓋……
然而，如果中央對現有政府機構全盤(pán)進(jìn)行重組，一步到位，必將牽動(dòng)從中央到地方眾多部門(mén)和政府人員利益，遇到的阻力可想而知。
此外，“大部制”改革與政治體制改革密切相關(guān)，需要大環(huán)境的配套改革方能取得成效。所以，很多人難免擔心如果相關(guān)改革過(guò)多照顧現實(shí)可能性，在一些根本問(wèn)題上改革不徹底，會(huì )不會(huì )延宕時(shí)機，最終演變成一場(chǎng)形式主義的過(guò)場(chǎng)。
中國改革發(fā)展研究院院長(cháng)遲福林的看法是到了現在這個(gè)改革攻堅階段，更要全面理解漸進(jìn)式改革，“它雖然是我們改革的基本經(jīng)驗，但也加大了改革的不必要成本。漸進(jìn)式改革不等于什么時(shí)候都沒(méi)有一個(gè)階段性的突破�！�
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