發(fā)表評論 破除部門(mén)利益牢籠
當前我國已經(jīng)歷史性的步入市場(chǎng)經(jīng)濟、民主法治和全球化的格局之中，市場(chǎng)經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展中暴露出的種種弊病已經(jīng)暗示了機構改革的難題，為此必須未雨綢繆，為政府機構改革順利開(kāi)展運籌帷幄。
改革從來(lái)都不是在和風(fēng)細雨中進(jìn)行的，無(wú)疑是充滿(mǎn)了復雜的利益博弈和激烈的權力角逐。部門(mén)利益、個(gè)人權力乃至特殊利益集團的利益，都可能成為大部門(mén)體制改革的阻力。實(shí)際上，目前政府管理中出現的職能交叉、決策成本高、協(xié)調困難等問(wèn)題，除了機構設置本身存在不合理的地方以外，背后則是現實(shí)的部門(mén)利益在作祟，即所謂“權力部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益集團化”的現實(shí)格局。
上世紀90年代中期以來(lái)，我國幾乎所有的改革都由政府主導和推動(dòng)。政府主導往往就是部門(mén)主導，比如國企、醫療、教育、投資、金融、證券、住房、勞動(dòng)和社會(huì )保障以及事業(yè)單位改革、社會(huì )管理體制改革，等等，現階段暴露出的政企不分、政事不分、政府與社會(huì )中介組織不分等，其主要矛盾也在部門(mén)主導。部門(mén)利益體現在改革政策的提出和制定上，并且與一些利益群體構成有關(guān)特殊利益集團，深化機構改革就會(huì )觸及他們的既得利益，勢必引發(fā)抵制和不滿(mǎn)。
大部門(mén)體制是解決部門(mén)利益膨脹和沖突的極端手段，通過(guò)減少部門(mén)數量，整合機構職能，達到消弭部門(mén)利益膨脹的目標。必須要明確，改革不是權宜之計而是立意高遠，是為了長(cháng)治久安。試圖挑戰改革的個(gè)人利益、部門(mén)利益、集團利益都只不過(guò)是改革邏輯中的必然犧牲品，必須服從于改革的長(cháng)遠利益和國家的整體利益。
新一輪的改革以大部門(mén)機構改革破局，似乎也預示了深化改革的決心和意志。在十七大關(guān)于“探索職能有機統一的大部門(mén)體制”和紀念改革開(kāi)放30周年的重要關(guān)口，可以說(shuō)思想解放的春風(fēng)已然吹起，以大部門(mén)體制革新政府機構，既有新意又有魄力。
滿(mǎn)足促發(fā)展、保公正雙目標
確立大部門(mén)體制，可以減少管理層次，縮短議事鏈條，方便集中決策，明確問(wèn)責行政。政府機構的設置按照大部門(mén)模式展開(kāi)，將大大改變中國目前的政府機構格局，強化政府首腦和部委決策之間的聯(lián)系，提升決策能力和整合政策資源的能力，減少部門(mén)之間的橫向協(xié)調困難，也利于廉潔高效的政府運轉體制的實(shí)現。
當前，改革進(jìn)入新階段，促進(jìn)經(jīng)濟持續增長(cháng)和保障社會(huì )公平正義成為政府職能的雙目標，“發(fā)展經(jīng)濟型政府”必須要兼顧從體制上為社會(huì )公正提供有效保障。
為此，要強化政府的市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)的職能，特別是關(guān)乎群眾切身利益、社會(huì )需求度高的領(lǐng)域。重點(diǎn)在于推進(jìn)市場(chǎng)化改革，不斷滿(mǎn)足民眾公共服務(wù)要求，提高行政效能，這必將成為新一輪政府機構改革的主要目標。在傳統的經(jīng)濟性管制方面，一些特殊產(chǎn)業(yè)的價(jià)格和市場(chǎng)準入仍需要政府控制，如通信業(yè)，電力、燃氣、自來(lái)水等公用事業(yè)，公路貨運、鐵路、航空等交通業(yè)，銀行、保險、證券等金融業(yè)；此外，產(chǎn)品質(zhì)量安全、環(huán)境標準、能源利用、食品藥品安全、勞動(dòng)場(chǎng)所安全、社會(huì )福利等新興的社會(huì )性管制領(lǐng)域，更需要政府公權力介入。
在建設服務(wù)政府方面，進(jìn)一步整合與社會(huì )管理和公共服務(wù)相關(guān)的機構，組織更加綜合、全面和統籌的機構可以更好地進(jìn)行集中決策、統一標準并增強執行力度。大部門(mén)體制減少了機構數量，實(shí)現職能整合，并在此基礎上加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，最終目標是建設精簡(jiǎn)、統一、高效的符合市場(chǎng)經(jīng)濟和民主法治要求的現代化政府體制。
帶動(dòng)政府轉型
制度總是以?xún)r(jià)值和理念為神髓，是實(shí)現它們的有形載體。大部門(mén)體制背后的制度理念是服務(wù)政府、法治政府和責任政府。
政府體制創(chuàng )新以職能有機統一的大部門(mén)體制的確立為立足點(diǎn)，目前只能定位于“探索”階段，然而改革30年來(lái)的歷史經(jīng)驗以及我們目前所處的階段性特征，客觀(guān)上要求我們不能再“摸著(zhù)石頭過(guò)河”，而必須是站在一個(gè)更高的歷史起點(diǎn)反思政府的管理體制以及政府行為本身。
大部門(mén)體制不是孤立的、單純的裁撤機構、精簡(jiǎn)人員和整合職能，而是服務(wù)于完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制、發(fā)展社會(huì )主義民主政治和構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的偉大戰略，根源于中國市場(chǎng)經(jīng)濟改革、民主政治發(fā)展以及社會(huì )轉型的客觀(guān)要求，最終落實(shí)于以人為本和科學(xué)發(fā)展的施政理念。
改革不能流于口號和形式化，任何深刻的制度變革，都必須與特定時(shí)代的歷史任務(wù)和社會(huì )需求相適應，不能脫離國情。政府機構改革的大部門(mén)體制必須有效促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)、推動(dòng)政治民主和帶動(dòng)社會(huì )發(fā)展。這次改革應該是歷次機構改革的延伸，但又是新的政府公共服務(wù)精神的起點(diǎn)。權力總是在慣例中得到保存，而掌權者也總是依靠自己的習慣行事。改革就要摒除保守的慣例和陳舊的陋習，轉變思維習慣和行事邏輯。
現代政府必須承擔起應有的給付行政責任，創(chuàng )新服務(wù)政府理念，重塑政府行為方式，在更加民主、法治的軌道上運轉。行政的任務(wù)已經(jīng)發(fā)生變遷，諸如矯正市場(chǎng)失靈、城市建設與規劃、農地征收與補償、環(huán)境資源保護以及社會(huì )保障事務(wù)等等現代化帶來(lái)的難題，沖擊著(zhù)政府治理手段的創(chuàng )新和組織變革。人權保障下的積極行政、福利行政理念更加需要一個(gè)服務(wù)型政府，負擔起對人民的“生存照顧”之職責，并促進(jìn)公民權利的實(shí)現和市民社會(huì )的成長(cháng)。(文/熊文釗、張偉，作者為中央民族大學(xué)法學(xué)院教授、中央民族大學(xué)法學(xué)院研究生）
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