發(fā)表評論 為克服和解決機構重疊、職能交叉、權責脫節等政府管理問(wèn)題，市場(chǎng)經(jīng)濟比較成熟的國家率先探索并實(shí)施了大部門(mén)體制改革
在現代化的過(guò)程中，許多國家在不同程度上陸續采用了以市場(chǎng)為導向來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展，以政府為核心和通過(guò)第三部門(mén)的配合來(lái)強化社會(huì )管理的思路。所以，各個(gè)國家在政府職能與政府機構設置方面出現了一些帶有相當普遍性，并且被實(shí)踐證明有其一定合理性的做法。但是，受經(jīng)濟發(fā)展狀況、政治文化傳統、法治建設程度等因素的制約，各國政府機構設置依然存在很大差異，并都在努力保持自己的某些特色。這種共性與個(gè)性的交互作用，為各個(gè)國家在政府機構設置方面既相互借鑒又合理保持特色提供了空間。
“大部門(mén)體制”就是為了克服和解決機構重疊、職能交叉和權責脫節等政府管理問(wèn)題，由市場(chǎng)經(jīng)濟比較成熟的國家，率先探索并逐步實(shí)行的一種行政管理模式。
設置多少核心機構比較合理
所謂中央政府核心機構，在國外一般是指參加內閣的部級首長(cháng)領(lǐng)導的中央政府的主要組成部門(mén)，也有人稱(chēng)其為內閣機構。不過(guò)有些國家并沒(méi)有明確的內閣設置，所以通稱(chēng)為中央政府核心機構。它大體相當于我國的國務(wù)院組成部門(mén)。
在已經(jīng)加入聯(lián)合國的200個(gè)成員國中，本課題組重點(diǎn)考察了兩類(lèi)國家，一類(lèi)是普遍實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟并且經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的國家，以經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)的29個(gè)成員國為代表；另一類(lèi)是處于市場(chǎng)經(jīng)濟轉型中的大國和發(fā)展中大國，主要包括俄羅斯、印度、巴西等7個(gè)國家。
在經(jīng)合組織成員國中，從數量考察，中央機構設置最多的是新西蘭，現政府的核心機構約有30個(gè)(一個(gè)內閣部長(cháng)往往兼任幾個(gè)部的首長(cháng)，內閣部長(cháng)人數只有19人)，其次是加拿大26個(gè)，其他國家都在20個(gè)以下。其中，澳大利亞和英國19個(gè)，美國和法國15個(gè)，德國14個(gè)，日本12個(gè)，機構設置最少的瑞士只有8個(gè)。中央政府核心機構設置數量平均為16個(gè)。與我國國務(wù)院目前有28個(gè)組成部門(mén)相比較，數量相對較少。
從具體部門(mén)設置看，則呈現“共性”與“特色”的結合。經(jīng)合組織成員國的中央政府核心機構中，大約1/3名稱(chēng)與職能相同，比如普遍設有國防部、財政部等；大約1/3的部門(mén)名稱(chēng)和職能基本相同或相近；其余則根據各國國情有所不同。比如，美國設有退伍軍人事務(wù)部，韓國設有統一部，澳大利亞現政府則設置了氣候變化部。
在中央政府部門(mén)設置上，較充分地實(shí)行了大部門(mén)體制。比如，普遍設置了大農業(yè)部、大交通部和大環(huán)境部，分別綜合負責農、林、牧、漁業(yè)政策，陸、海、空交通運輸政策和環(huán)境保護政策等相關(guān)的政府事務(wù)。
處于市場(chǎng)經(jīng)濟轉型期的印度、印尼、俄羅斯、阿根廷、埃及、巴西和南非等國家，中央政府核心機構的設置數量總體相對較多。其中數量最少的阿根廷只有11個(gè)，俄羅斯15個(gè)，其他幾個(gè)國家都在20個(gè)以上，印度最多，共設41個(gè)部門(mén)。7國平均為28個(gè)。由于機構數量多，具體機構設置的差異也比較大，其中阿根廷和俄羅斯聯(lián)邦政府的大部門(mén)設置相對較好。在俄羅斯，代表性的大部門(mén)設置有衛生與社會(huì )發(fā)展部、交通部等，前者統籌負責醫療衛生、社會(huì )保障、勞動(dòng)就業(yè)以及消費者權益保護等多項政府職能，后者則全面負責陸、海、空交通運輸以及國土測繪與制圖等政策。而部門(mén)較多的國家無(wú)所謂大部門(mén)體制。
英國最早實(shí)行大部門(mén)體制
經(jīng)合組織國家，特別是美、英、法、日、德等主要發(fā)達國家，中央政府核心機構數量不多，相對精干，究其原因，很大程度上得益于大部門(mén)體制的實(shí)行。
英國是發(fā)達國家中較早實(shí)行大部門(mén)體制的國家。20世紀60年代后期，英國開(kāi)始在內閣中組建被稱(chēng)為“超級部(giantdepartment)”的大部門(mén)，擴大業(yè)務(wù)管轄范圍，將多種內容和有聯(lián)系的事務(wù)交由其管理。如1964年將原有的國防部、海軍部、陸軍部和空軍部合并為新的國防部，1968年外交部和聯(lián)邦事務(wù)部合并為外交和聯(lián)邦事務(wù)部，社會(huì )安全部和衛生部重組為衛生和社會(huì )安全部，1970年住房和地方政府部、公共建筑與工程部、運輸部合并為環(huán)境事務(wù)部，貿易部和技術(shù)部合并為貿易與工業(yè)部，海外發(fā)展部并入外交與聯(lián)邦事務(wù)部。
經(jīng)過(guò)歷屆內閣的不斷調整，到本屆布朗內閣，核心機構共設置19個(gè)。具有代表性的“超級部”主要包括文化、信息與體育部，商務(wù)、企業(yè)與規制改革部，環(huán)境、食品與農村事務(wù)部等。其中的商務(wù)、企業(yè)與規制改革部整合了過(guò)去的貿易與工業(yè)部的全部職能以及內閣辦公室的部分職能，全面負責企業(yè)與商務(wù)關(guān)系、地區發(fā)展、市場(chǎng)公平、能源政策以及經(jīng)濟規制管理與改革事務(wù)等。
法國中央政府各部的設置沒(méi)有具體的法律規定，一般由總理在組織政府時(shí)根據需要確定。19世紀下半期，法國中央政府只有5或6個(gè)部的設置，而到了第五共和國時(shí)期，中央政府最多曾設置約30個(gè)部。其后，法國政府也進(jìn)行了大部門(mén)體制的探索和改革。本屆政府在薩科齊于2007年當選總統并任命菲永擔任總理后，宣布中央政府由15個(gè)部組成，其中的經(jīng)濟、財政與就業(yè)部和環(huán)境、發(fā)展與海洋部等，均為典型的大部門(mén)。例如，環(huán)境、發(fā)展與海洋部綜合負責資源、國土與政策、能源與氣候政策、可持續發(fā)展政策、災害防治政策、基礎設施建設與交通政策等。
日本的大部門(mén)體制改革
日本中央政府2001年正式實(shí)施以大部門(mén)體制為重點(diǎn)的行政改革，主要目標是為了克服“部門(mén)主義”，核心內容是重組原有的22個(gè)省廳。重組原則包括依政策課題、施政目標與任務(wù)，重新按相同或相近職能組合部門(mén)，并重視部門(mén)的統合性與整體性；利益相反與性質(zhì)不同(如經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護)的業(yè)務(wù)要盡量放在不同部門(mén)；部門(mén)之間在規模和權限方面要盡量保持均衡。
按照這個(gè)原則，中央政府核心機構大幅削減為12個(gè)省廳。原有職能重復或互補性高的11個(gè)省廳，統合改組為4個(gè)省，原郵政省、自治省、總務(wù)廳合并為總務(wù)省，文部省、科學(xué)技術(shù)廳合并為文部科學(xué)��；厚生省、勞動(dòng)省合并為厚生勞動(dòng)��；運輸省、建設省、北海道開(kāi)發(fā)廳、國土廳等合并為國土交通省。環(huán)境廳升格為環(huán)境省。其他七個(gè)省廳則根據任務(wù)需要，重新調整職能和負責的業(yè)務(wù)。
與上述省廳部門(mén)重組相配合，建立了三個(gè)層次的中央省廳間協(xié)調機制：一是在首相的直接領(lǐng)導下，由內閣官房(相當于我國的國務(wù)院辦公廳)主導的部門(mén)協(xié)調，為最高協(xié)調機制；二是由首相就特定政策問(wèn)題任命的“特命內閣大臣”主持召開(kāi)相關(guān)閣僚聯(lián)合會(huì )議，協(xié)調省廳間的問(wèn)題；三是省廳部門(mén)間的直接協(xié)調機制，一般特定政策問(wèn)題由該政策的主要負責部門(mén)擁有協(xié)調權，其他部門(mén)參與配合。
在規劃和實(shí)施大部門(mén)體制改革過(guò)程中，日本政府專(zhuān)門(mén)成立了由首相直接領(lǐng)導的“行政改革會(huì )議”，吸收專(zhuān)家和社會(huì )有識人士參與，充分研討，獨立形成改革建議，政府對建議給予最大限度的尊重。同時(shí)，在部署改革過(guò)程中，堅持立法先行，到2001年改革正式實(shí)施，共提交立法機關(guān)審議通過(guò)了數十部相關(guān)法律，保證了改革的規范性和嚴肅性。在2001年中央政府改革的基礎上，近年日本的地方政府也積極推行大部門(mén)體制改革。
幾點(diǎn)啟示
其一，從大部制實(shí)施比較充分的國家來(lái)看，中央政府核心機構的理想設置數量似乎應該控制在20個(gè)以下。目前我國國務(wù)院組成部門(mén)有28個(gè)，同一些發(fā)展中大國相比似乎并不顯多。不過(guò)，考慮到國務(wù)院還有1個(gè)直屬特設機構、14個(gè)直屬機構、5個(gè)辦事機構、18個(gè)部委管理的國家局和多個(gè)事業(yè)單位的存在以及施政過(guò)程中現實(shí)存在的“政出多門(mén)”、“九龍治水”等問(wèn)題，進(jìn)行大部門(mén)體制的改革和探索，顯然是必要的。從長(cháng)遠目標看，在實(shí)施大部門(mén)體制的基礎上，將國務(wù)院組成部門(mén)的數量逐步調整到20個(gè)稍多一點(diǎn)，應當是比較理想的。
其二，在職能和任務(wù)整合的基礎上探索試行大部門(mén)體制，是克服部門(mén)主義的有效途徑，這已經(jīng)為很多國家的行政改革經(jīng)驗所證明。
其三，在積極探索實(shí)行大部門(mén)體制的同時(shí)，也應注意組建大部門(mén)要有一定的限度。首先，任務(wù)和利益取向相沖突的政府職能不宜放在一起，由一個(gè)部門(mén)負責施行；其次，在組建大部門(mén)時(shí)，也要考慮部門(mén)之間力量和規模的平衡，大部門(mén)不宜規模太大，以致成為超越同一系列的其他部門(mén)之上的“部上之部”，那樣，反而會(huì )造成變相增加行政層級等新的行政管理問(wèn)題。
其四，從英、法、日等國大部門(mén)體制改革的經(jīng)驗看，作為重大的行政管理改革措施的出臺，需要從國情和現實(shí)出發(fā)，逐步展開(kāi)，不可操之過(guò)急。同時(shí)，借鑒日本的經(jīng)驗，大部門(mén)體制改革，應堅持依法展開(kāi)，通過(guò)立法機關(guān)的審議，以法律的形式對行政改革作出明確和具體的規范，有助于保障改革實(shí)施過(guò)程的嚴肅性。
其五，在中央政府推動(dòng)大部門(mén)體制改革的同時(shí)，可以而且應該鼓勵地方各級政府也作積極的探索。在這個(gè)問(wèn)題上，中央政府部門(mén)要堅決克服“上下對口”“左右對齊”的慣性思維。(文/南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院課題組，本文由賈義猛執筆)
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