發(fā)表評論 黨的十七大報告明確提出"加大機構整合力度，探索實(shí)行職能有機統一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調配合機制"。所謂大部門(mén)體制，就是在政府機構設置上，將職能相近的政府部門(mén)進(jìn)行合并，拓寬管理幅度。探索實(shí)行職能有機統一的大部門(mén)體制，是中央審時(shí)度勢，適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，回應社會(huì )公眾要求，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎之上作出的重要決策，是推進(jìn)行政管理體制改革的重要內容，是推動(dòng)我國上層建筑更好地適應經(jīng)濟基礎的一項重要制度建設和創(chuàng )新，也是建立和完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的客觀(guān)需要。
大部門(mén)體制是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展到特定階段的產(chǎn)物�？偟膩�(lái)說(shuō)，不同國家，同一國家在不同發(fā)展階段，政府機構的設置既有共性，又有個(gè)性。它具有相對穩定性，但又并非一成不變。其具體模式和數量往往受到各國的國家結構、政治文化傳統、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平、社會(huì )需求以及人們的認識水平等多種因素的影響和制約。從國際經(jīng)驗來(lái)看，在經(jīng)濟社會(huì )不發(fā)達的階段，市場(chǎng)力量發(fā)育不足，社會(huì )組織還比較分散和薄弱，政府承擔了大量的經(jīng)濟管理和社會(huì )管理事務(wù)。在這種情況下，政府機構的數量往往比較多，如印度、埃及、巴西和南非等國家的中央政府核心機構的數量大都在25個(gè)以上。而在經(jīng)濟社會(huì )相對發(fā)達的階段，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎性的作用，獨立機構和社會(huì )組織承擔了相當一部分社會(huì )管理和公共服務(wù)事務(wù)，不同類(lèi)型的社會(huì )主體分擔了原來(lái)由政府綜合性行政部門(mén)承擔的責任，政府可以把更多的精力放在專(zhuān)事決策工作上。同時(shí)，也可以防止一個(gè)部門(mén)權力過(guò)于集中。在這種情況下，內閣組成部門(mén)一般要少一些，如美國、英國、德國、日本等發(fā)達國家，中央政府組成部門(mén)的數量普遍在20個(gè)以下。
我國的政府機構設置經(jīng)過(guò)多次改革和調整，總體上適應于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要，推動(dòng)了經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展。如為了適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，加強了國務(wù)院宏觀(guān)調控部門(mén)和省級區域經(jīng)濟調節部門(mén)，同時(shí)撤銷(xiāo)了政府工業(yè)經(jīng)濟管理部門(mén)，結束了計劃經(jīng)濟條件下形成的由工業(yè)經(jīng)濟管理部門(mén)直接管理企業(yè)的歷史；為適應內外貿業(yè)務(wù)相互融合的發(fā)展趨勢，促進(jìn)現代市場(chǎng)體系的形成，組建了商務(wù)部，等等。
作為發(fā)展中的大國，我國政府在促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展，在加快經(jīng)濟政治文化社會(huì )四項建設中起著(zhù)舉足輕重的作用�，F階段，我國的市場(chǎng)發(fā)育程度不斷成熟，社會(huì )力量逐步壯大，這一方面要求減少政府機構之間的職能交叉，向更加適應于綜合管理和宏觀(guān)管理的方向轉變；另一方面也為政府機構的調整和改革創(chuàng )造了條件。
政府職能的整合和轉變是大部門(mén)體制改革的核心。政府機構是實(shí)現政府職能的載體，隨著(zhù)政府職能的整合和轉變，政府機構的設置必須遵循和體現滿(mǎn)足市場(chǎng)與社會(huì )需求的基本導向。同時(shí)，政府職能整合和轉變的結果也應當在機構調整和改革中有所體現。我們探索實(shí)行的大部門(mén)體制，核心問(wèn)題是在整合和轉變政府職能的前提下來(lái)調整和改革政府機構。說(shuō)到底，政府機構的設置和調整是為了更好地履行政府職能，更好地適應建設服務(wù)型政府的要求。
我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展已進(jìn)入一個(gè)新的階段，這一階段的重要特征是我們在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展取得歷史性成就的同時(shí)，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的不均衡性進(jìn)一步顯現。這一不均衡性既包括經(jīng)濟發(fā)展本身的不均衡性，又包括經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展之間的不均衡性。這一新的形勢對我國政府職能提出了新的要求。具體來(lái)說(shuō):
第一，經(jīng)濟發(fā)展本身的不均衡性突出表現為資源短缺和環(huán)境生態(tài)的巨大破壞，要求政府更加重視保護資源和環(huán)境，保障經(jīng)濟的可持續發(fā)展。資源、環(huán)境是人類(lèi)生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎和空間條件，一個(gè)國家或地區的資源和環(huán)境直接制約和影響著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展以及可持續發(fā)展能力的強弱。隨著(zhù)工業(yè)化和人口的發(fā)展，人類(lèi)對資源的巨大需求和大規模的開(kāi)采消耗已導致資源基礎的削弱、退化和枯竭。我國在快速推進(jìn)工業(yè)化、城市化的發(fā)展過(guò)程中，傳統的以消耗資源為主和主要追求經(jīng)濟數量增長(cháng)的發(fā)展模式，正在嚴重地威脅著(zhù)資源和環(huán)境的可持續利用。據有關(guān)調查顯示，在全國七大流域中，太湖、淮河、黃河流域均有70%以上的河段受到污染；海河、松遼流域污染也相當嚴重，污染河段占60%以上。全國有1/4的人口飲用不符合衛生標準的水，如何以最低的資源和環(huán)境成本確保資源和環(huán)境的可持續利用，已成為我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展過(guò)程中所面臨的重大難題。為了確保有限自然資源能夠滿(mǎn)足經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的要求，僅僅依靠市場(chǎng)自發(fā)調節是不行的，要求政府積極作為，保障經(jīng)濟的可持續發(fā)展，因此，可以考慮進(jìn)一步加強環(huán)境部門(mén)統籌協(xié)調環(huán)境保護工作的職責。
第二，經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展之間的不均衡性突出表現為經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )發(fā)展"一條腿長(cháng)，一條腿短"的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，要求政府在抓好經(jīng)濟調節和市場(chǎng)監管的同時(shí)，更加注重社會(huì )管理和公共服務(wù)。從1978年到2007年，我國經(jīng)濟保持了年均增長(cháng)9.7%以上的發(fā)展速度，就業(yè)持續擴大，貧困人口大幅度減少，人均壽命在延長(cháng)，各項社會(huì )事業(yè)在發(fā)展；但與此同時(shí)，社會(huì )發(fā)展相對滯后的狀況還有待進(jìn)一步扭轉。如我國目前社會(huì )保障覆蓋面較窄，社會(huì )保障水平偏低，還沒(méi)有真正達到社會(huì )"穩壓器"的作用�；A教育、公共醫療衛生、就業(yè)促進(jìn)等直接關(guān)系到人民群眾切身利益的公共服務(wù)還需要進(jìn)一步改善。我們面臨著(zhù)大量的新情況、新問(wèn)題要處理，不少新矛盾要化解，而這些矛盾和問(wèn)題大都與社會(huì )管理和公共服務(wù)有著(zhù)很大關(guān)聯(lián)。針對這一問(wèn)題，2002年3月，在九屆全國人民代表大會(huì )第五次會(huì )議上的《政府工作報告》中，首次明確提出要"切實(shí)把政府職能轉到經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)上來(lái)"。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì )進(jìn)一步提出，要"在繼續加強和改進(jìn)經(jīng)濟調節和市場(chǎng)監管的同時(shí)，更加注重履行社會(huì )管理和公共服務(wù)職能"。這一職能轉變落實(shí)在政府機構設置上，就是要加強公共服務(wù)機構的建設，調整充實(shí)公共服務(wù)人員，逐步形成以政府組成部門(mén)、執行機構、監督機構為主體的比較完善的政府機構序列。
立足本國國情是大部門(mén)體制改革的基石。從國際經(jīng)驗來(lái)看，各國大部門(mén)體制的具體內容并不一樣，如英國把環(huán)境、食品和農村事務(wù)整合在一個(gè)大部中，法國把公共工程、交通和住房融合在一起，德國把環(huán)境、自然保護和能源安全整合在一起，新一屆澳大利亞政府把環(huán)境、水、文化遺產(chǎn)和藝術(shù)融合在一起。各國都是根據自己的具體情況、根據政府職能的重點(diǎn)領(lǐng)域來(lái)設置相應的政府機構。
我們是發(fā)展中的大國，實(shí)行單一制的國家結構，長(cháng)期以來(lái)政府在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中扮演重要角色，市場(chǎng)和社會(huì )力量依然比較薄弱。在借鑒他國經(jīng)驗時(shí)應該從我國的這一基本情況出發(fā)，要加強宏觀(guān)調控和市場(chǎng)監管職能，同時(shí)要更多地關(guān)注與民生緊密相關(guān)的社會(huì )管理和公共服務(wù)職能。體現在政府結構的設置和調整上，對于國外的經(jīng)驗，不能盲目照抄和簡(jiǎn)單移植，否則很容易和現實(shí)脫節，實(shí)際中很難收到實(shí)效。
總之，部門(mén)職能整合、機構的調整和改革只是實(shí)現行政管理目標的手段，不是最終目的。衡量大部門(mén)體制改革成功與否，不在于短期內政府機構數量的調整情況，而要以是否能夠更好地為社會(huì )公眾提供服務(wù)，是否能夠更有利于政府職能的履行作為判斷標準。
(作者孫曉莉:國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授)
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