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　　在新中國的立法史上，也許沒(méi)有任何一個(gè)時(shí)期像過(guò)去的5年那樣，讓普通的公民以如此之規模、如此直接地成為立法的參與者。民主立法、科學(xué)立法是始終貫穿十屆全國人大常委會(huì )立法工作的一個(gè)亮點(diǎn)。

　　全國人大常委會(huì )辦公廳有關(guān)負責人這樣說(shuō)道：“立法只有堅持走群眾路線(xiàn)，充分發(fā)揚民主，才能集思廣益，把黨的主張和人民的意志有機統一起來(lái)，使法律真正體現人民群眾的意愿�！�

　　這句話(huà)，貫穿在立法過(guò)程的始終。而十屆全國人大常委會(huì )的立法實(shí)踐，也為“開(kāi)門(mén)立法”積累了豐富的經(jīng)驗。

　　一扇百姓參與立法的大門(mén)打開(kāi)了

　　2005年7月31日，全國人大常委會(huì )法工委收到了一封群眾來(lái)信，信是用盲文寫(xiě)成的，信上說(shuō)：“物權法草案公布后，在親友的幫助下，我閱讀了法律草案全文，認為有需要修改之處，現致信你們提出修改意見(jiàn)，希望予以重視�！�

　　來(lái)信者叫孫東，是一名視障患者。他在信中針對野生動(dòng)植物資源保護、不動(dòng)產(chǎn)登記等方面提出了15條具體意見(jiàn)。

　　這是“開(kāi)門(mén)立法”實(shí)踐中的一個(gè)生動(dòng)畫(huà)面。有關(guān)人士評價(jià)說(shuō)。

　　“物權立法，既涉及國家的基本經(jīng)濟制度，也關(guān)系千家萬(wàn)戶(hù)的切身利益，社會(huì )關(guān)注度高，不僅法律性強，而且政治性、政策性也強�！比珖�人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )副主任王勝明說(shuō)，“立法難度之大，操作過(guò)程之復雜，可想而知�！�

　　“應該廣泛聽(tīng)取專(zhuān)家和社會(huì )各方面的意見(jiàn)”、“建議更廣泛地聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)”、“建議組織更多的社會(huì )力量參與討論”……在十屆全國人大常委會(huì )開(kāi)始審議物權法草案之際，常委會(huì )組成人員對如何修改、完善草案提出了明確意見(jiàn)。

　　2005年7月10日，備受關(guān)注的物權法草案走出人民大會(huì )堂，向社會(huì )全文公布征求意見(jiàn)。

　　“這是民主立法邁出的重要步伐，全國人大常委會(huì )向人們打開(kāi)了一扇參與立法的大門(mén)，老百姓由立法的旁觀(guān)者成為參與者�！眮�(lái)自社會(huì )各界的聲音如是評價(jià)。

　　在40天時(shí)間里，從機關(guān)單位到公司企業(yè)，從法律專(zhuān)家到普通百姓，社會(huì )各界人士積極建言獻策，共提出意見(jiàn)11543件�！斑@次廣泛征求意見(jiàn)，是全國人大常委會(huì )充分發(fā)揚民主，增加立法透明度的一項重大舉措，也是推進(jìn)立法民主化的有益探索。從征求意見(jiàn)的結果也能看出人民群眾參與立法的積極性格外高漲�！比珖�人大常委會(huì )法工委有關(guān)負責人說(shuō)。

　　自2002年12月審議以來(lái)，物權法草案“不趕進(jìn)度”，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，在爭論和反復審議之中不斷完善，讓每個(gè)人的智慧在立法進(jìn)程中“閃光”。2007年3月16日，物權法在十屆全國人大五次會(huì )議上高票通過(guò)。

　　勞動(dòng)合同法草案全文公布引起的強烈反響也許是立法者事先沒(méi)有預料到的。自2006年3月20日至4月20日，勞動(dòng)合同法草案向社會(huì )全文公布征求意見(jiàn)，短短一個(gè)月的時(shí)間，191849件意見(jiàn)匯集到全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )。這是歷屆人大常委會(huì )法律草案征求意見(jiàn)中提出意見(jiàn)最多的一次，其中來(lái)自普通勞動(dòng)者的意見(jiàn)占65%左右。此后，全國人大常委會(huì )對勞動(dòng)合同法草案作了大幅度的修改。許多普通人的立法意見(jiàn)和建議在勞動(dòng)合同法草案中得到了充分體現。

　　“收到這么多意見(jiàn)，我們的工作量增加了很多，但是我們也感到這部法律確確實(shí)實(shí)是和老百姓切身利益直接相關(guān)的，通過(guò)這次征求意見(jiàn)，真正聽(tīng)到了基層普通勞動(dòng)者對立法的直接意見(jiàn)�！比珖�人大常委會(huì )法工委有關(guān)負責人表示，征求意見(jiàn)結束之后，他們對網(wǎng)上的意見(jiàn)進(jìn)行了一個(gè)量化的統計、分析，作出調研報告。同時(shí)對所有的意見(jiàn)進(jìn)行了整理歸類(lèi)，做成勞動(dòng)合同法草案百條意見(jiàn)的資料。報告和資料在2006年12月勞動(dòng)合同法草案提請全國人大常委會(huì )二次審議的時(shí)候，被作為參閱資料，發(fā)到會(huì )上供所有參加會(huì )議的常委會(huì )組成人員審議時(shí)作參考�！八�以，每個(gè)人提出的意見(jiàn)，都對這部法律出臺起到了重要作用�！边@位負責人表示。

　　十屆全國人大常委會(huì )還相繼公布了就業(yè)促進(jìn)法草案、水污染防治法修訂草案，在制定與自己生活息息相關(guān)的法律法規方面，中國普通民眾正在擁有越來(lái)越響亮的話(huà)語(yǔ)權；在這些立法實(shí)踐中，立法機關(guān)也積累了豐富經(jīng)驗，傾聽(tīng)公民意見(jiàn)也逐漸成為中國立法的規定程序�！笆畬萌珖�人大及其常委會(huì )在立法思想、理論、理念等方面積累了不少經(jīng)驗，對立法形式、工作方法的特點(diǎn)和規律進(jìn)行了許多有益的探索，這本身就是一筆寶貴財富，必將對我國今后法制建設、建設社會(huì )主義法治國家起到重要指導作用�！比珖�人大常委會(huì )辦公廳有關(guān)負責人說(shuō)。

　　“開(kāi)門(mén)立法”可追溯到五十多年前

　　其實(shí)，全國人大常委會(huì )“開(kāi)門(mén)立法”要上溯到上個(gè)世紀五十年代。

　　1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會(huì )第一次會(huì )議在北京召開(kāi)。這次會(huì )議的一項重要議程是：討論制定新中國的根本大法———憲法。

　　“大會(huì )執行主席宣布表決結果：投票數1197張，同意票1197張。許多代表情不自禁地站了起來(lái)，高呼共產(chǎn)黨萬(wàn)歲�！边@一幕，雖時(shí)隔五十多年，親歷者卻仍歷歷在目。

　　有專(zhuān)家分析，1954年憲法之所以深得人心，是因為它具有廣泛的群眾基礎。在制定這部憲法時(shí)，草案初稿曾下發(fā)各大行政區、各省市、自治區和50萬(wàn)人口以上的省轄市，組織了大規模的憲法草案大討論，提出了5900條修改意見(jiàn)。

　　6月15日，憲法草案向全社會(huì )公布，征求意見(jiàn)歷時(shí)2個(gè)多月。其間，先后有1.5億多人次參與討論，對憲法草案提出了大量修改意見(jiàn)。根據這些意見(jiàn)，憲法起草委員會(huì )對原來(lái)的草案再度作了修改。這是我國第一次向社會(huì )全文公布法律草案，公開(kāi)征求意見(jiàn)。正是由于全民意志和智慧的投入，1954年憲法經(jīng)受住了時(shí)間風(fēng)雨的檢驗。時(shí)至今天，它所確立的許多重要制度，仍被現行憲法所繼承。

　　1978年，黨的十一屆三中全會(huì )開(kāi)啟了改革開(kāi)放新時(shí)期。這次具有重大歷史意義的會(huì )議提出，為了保障人民民主，必須加強社會(huì )主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，“不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變”。因此，制定一部全面反映新時(shí)期黨和人民共同意志的新憲法，成為當時(shí)一項迫切的重要任務(wù)。1982年4月26日到8月底，草案向社會(huì )公布征求意見(jiàn)。這是改革開(kāi)放后第一部公開(kāi)征求意見(jiàn)的法律草案。

　　這次全民討論的規模之大、參與人數之多、影響之廣，成為公民參與立法工作的范例。許多重要的合理的意見(jiàn)都得到采納，具體規定作了許多補充和修改，共計近百處。1982年12月4日，五屆全國人大五次會(huì )議通過(guò)了這部新憲法，這也是我國立法史上第一部公開(kāi)表決結果的法律項目。

　　公布法律草案從九屆全國人大常委會(huì )開(kāi)始邁上一個(gè)新臺階。1998年3月21日，在九屆全國人大常委會(huì )第一次會(huì )議上，時(shí)任全國人大常委會(huì )委員長(cháng)的李鵬明確提出，立法要堅持走群眾路線(xiàn)，在立法過(guò)程中，“要采取各種形式，廣泛聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)”。九屆全國人大組成之后的一年中，就向全民公布了土地管理法修訂草案、村民委員會(huì )組織法草案和合同法草案。

　　土地管理法修訂草案1998年4月29日公布征求意見(jiàn)后，31個(gè)省、市、自治區全部反饋了意見(jiàn)；25個(gè)大中城市和52個(gè)中央有關(guān)部門(mén)提出了意見(jiàn)和建議。全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )共收到人民群眾來(lái)信675件，其中，來(lái)自單位的意見(jiàn)173件，來(lái)自公民個(gè)人的有502件。許多來(lái)信多人聯(lián)署，人數最多的一件共有836人簽名。

　　還值得一提的是婚姻法的修改。2001年1月11日，婚姻法修正案草案向社會(huì )公布征求意見(jiàn)。截至當年2月28日，全國人大常委會(huì )法工委共收到群眾來(lái)信來(lái)函3829件，后來(lái)又陸續收到一些，大約共有4000多件，通過(guò)報紙、期刊和網(wǎng)絡(luò )等媒體也收到數以千計的意見(jiàn)。來(lái)信者中，年齡最大的90歲，最小的僅有13歲。公眾對原婚姻法的絕大多數條款都提出了意見(jiàn)。這次征求意見(jiàn)是當時(shí)參與立法人數最多的一次，提出意見(jiàn)最廣泛的一次，也是人民群眾第一次通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)參與立法。

　　將關(guān)系廣大人民群眾切身利益的重要法律草案向社會(huì )公布，廣泛征求全民的意見(jiàn)，使他們有了直接表達訴求的機會(huì )，有了發(fā)表意見(jiàn)甚至是表達不滿(mǎn)的權利。而最高立法機關(guān)，也拓寬了一個(gè)最廣大、最直接評價(jià)法律草案價(jià)值取向的民主渠道，將百姓的意見(jiàn)擺到立法的桌案，并吸納進(jìn)法律之中�！笆狗�律充分反映人民的意志”，就有了如谷穗般沉甸甸的實(shí)在意義。法律界人士評價(jià)說(shuō)。

　　大規模討論效果優(yōu)于大規模學(xué)習

　　“‘開(kāi)門(mén)立法’本身就是一個(gè)普法教育、釋放意見(jiàn)、凝聚共識的過(guò)程�！比珖�人大常委會(huì )法工委有關(guān)負責人表示。

　　4月20日，全國人大常委會(huì )辦公廳宣布，今后，全國人大常委會(huì )審議的法律草案一般都予以公開(kāi)，廣泛征求各方面意見(jiàn)。法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)成為常態(tài)，這一突破清晰地彰顯了全國人大常委會(huì )在立法理念上的重大改變。

　　“所有的法律草案原則上都向全社會(huì )公布，聽(tīng)取全民意見(jiàn)，這無(wú)疑將對我國的民主法制進(jìn)程起到促進(jìn)作用�！睉椃▽W(xué)專(zhuān)家、中國青年政治學(xué)院法律系教授馬嶺說(shuō)，在這方面我們過(guò)去已積累了一些經(jīng)驗，‘開(kāi)門(mén)立法’的時(shí)機已經(jīng)基本成熟，我國的法制實(shí)踐證明我們能夠做到、做好這項工作�！耙苍S有人認為法律草案原則上都交全民討論太麻煩、成本太高，但事實(shí)上未經(jīng)全民討論的法律通過(guò)后，在全社會(huì )組織的有關(guān)對新法律的廣泛、深入的學(xué)習宣傳，也是很麻煩、成本很高的�！瘪R嶺表示，不論是從保障法律的質(zhì)量還是從培養公民法治觀(guān)念的角度看，這種法律通過(guò)后的大規模學(xué)習都不如法律通過(guò)前的大規模討論效果好。

　　“討論是一種參與，是一種更有效的公民教育，通過(guò)這種對國家事務(wù)的參與以及在參與中各種意見(jiàn)的爭論，能夠使法律更加完善，也有利于增強公民的主人公意識；而法律通過(guò)后的學(xué)習往往成為一種被動(dòng)的接受和領(lǐng)會(huì )，一些有益的意見(jiàn)可能被排斥在外，不利于公民民主意識的培養�！瘪R嶺說(shuō)。

　　“人民參與國家立法是再正當、正常不過(guò)的事。但人民如何參與立法，參與的方式、途徑以及程序，都還需要進(jìn)一步作出具體規定�！瘪R嶺說(shuō)，如果我們要將“開(kāi)門(mén)立法”長(cháng)期、持久地堅持下去，就應當將其制度化、法律化，不僅有原則規范，而且有具體的操作規則。

　　“公開(kāi)法律草案由特例成為常態(tài)是一個(gè)讓人欣喜的轉變�！北本┞蓭熷X(qián)紅驥認為，這一舉措具有多方面的積極意義和效果：首先，可以通過(guò)社會(huì )的廣泛參與，彌補或修正相關(guān)法律草案的不足或不當之處；其次，通過(guò)法律草案的公布和征求意見(jiàn)，可以把新法律向社會(huì )公眾進(jìn)行有效公開(kāi)和宣傳，有利于該法律的執行；再次，將法律草案公開(kāi)并征求意見(jiàn)，是有效體現全民參與立法、民主立法的制度創(chuàng )新。(記者 郭曉宇 實(shí)習生 李娜）

16部向社會(huì )征求意見(jiàn)的法律草案

文字整理 郭曉宇 制圖 孟紹群