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　　農地改革釋放更大制度能量

　　30年農地制度取得巨大成就

　　發(fā)軔于20世紀70年代末的中國農村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，極大地調動(dòng)了廣大農民的生產(chǎn)積極性，使農業(yè)增產(chǎn)，農民增收，農村發(fā)展。數據顯示，1978—1984年，中國農業(yè)產(chǎn)出平均每年保持了7.7%的增長(cháng)速度。1984年與1978年相比，農業(yè)總產(chǎn)值以不變價(jià)計算增加了42.23%，按照生產(chǎn)函數估算，其中約有一半來(lái)自家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革帶來(lái)的生產(chǎn)率的提高。若以生產(chǎn)反應函數估計，農村經(jīng)濟體制改革對農業(yè)增長(cháng)的貢獻為42.2%，提價(jià)貢獻為16.0%。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度作為中國農民的一次偉大創(chuàng )舉，它不僅迎來(lái)了中國農業(yè)增長(cháng)的“黃金時(shí)期”，而且在很短的時(shí)間內解決了上億人的溫飽問(wèn)題。農村貧困人口的絕對數量從2.5億人下降到1.3億人，貧困發(fā)生率從30.7%下降到15.1%，成為人類(lèi)消除貧困歷史上的一項奇跡。同時(shí)，它使整個(gè)中國進(jìn)入了改革開(kāi)放時(shí)期。應該說(shuō)，中國的農民為啟動(dòng)中國的改革開(kāi)放立下了首功。

　　家庭承包責任制作為一項制度創(chuàng )新，不可能一勞永逸地解決農業(yè)增長(cháng)中的全部問(wèn)題。所以從理論研究視角，針對現行農村土地制度存在的歷史局限性，筆者認為深化改革釋放更大的制度能量是大勢所趨，為此提出六方面完善建議。

　　完善六個(gè)方面，可釋放更大的制度能量

　　完善集體土地所有權。按照憲法和土地管理法及土地承包法，村民對集體所擁有的土地，既不能出賣(mài)，也不能轉讓?zhuān)�即使是符合規劃的農村集體建設用地，也不能用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和抵押。這種集體土地所有權，排斥了村民集體在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，對農地轉用的自主支配權和在征地過(guò)程中的議價(jià)權，從而排除了農民分享工業(yè)化和城市化凈福利的權利，造成數以千萬(wàn)計的農民在失去土地的同時(shí)，沒(méi)有獲得相應的非農就業(yè)崗位和社會(huì )保障，更沒(méi)有轉化為城市居民。

　　明確集體土地所有權主體。首先，鄉鎮政府是國家機關(guān)，許多鄉鎮又沒(méi)有集體經(jīng)濟組織，究竟誰(shuí)是鄉(鎮)農村集體土地所有權代表也就模糊不清了；其次，村民小組雖是基礎，但一沒(méi)有法律地位，二沒(méi)有經(jīng)濟核算形式，三沒(méi)有辦公地點(diǎn)，有的甚至連小組長(cháng)也沒(méi)有，遇事由各戶(hù)聯(lián)合推舉一名代表。在這種情況下，土地所有權由誰(shuí)來(lái)行使？怎么行使？

　　正是由于作為集體成員的農民個(gè)人對集體所有的土地原則上沒(méi)有所有權，只有使用權，而集體土地的所有者不夠明確，所以，本來(lái)對集體土地僅僅具有經(jīng)營(yíng)、管理權限的鄉鎮集體經(jīng)濟組織或村民委員會(huì )，便往往以集體所有者的名義為農民作主，在土地征用、承包、流轉以及機動(dòng)地的處置中侵害農民的利益。

　　讓農民對集體所有的土地使用權少些限制。首先農民不能以所承包的土地做抵押進(jìn)行貸款，這是造成目前農民貸款難的一個(gè)重要原因。其次，農民土地承包權的流轉受到諸多限制，其宅基地亦不能對外出租和出讓?zhuān)�農民的集體土地使用權與城市居民(含工商企業(yè))的國有土地使用權(含宅基地)不能做到同地、同權、同價(jià)，農民僅有的這些土地資產(chǎn)不能資本化，何以獲得乃至增加農民的財產(chǎn)收入。

　　讓土地資源在全社會(huì )范圍內合理配置。一方面，集體土地的所有權不能在不同集體(鄉鎮和村)之間進(jìn)行轉移；另一方面，本集體以外的成員不能直接承包該集體的土地。雖然農民的土地承包權可以轉讓?zhuān)�但由于土地承包法規定土地承包權的轉讓期不得超過(guò)承包期，這就限制了人們對土地的長(cháng)期投資，特別是限制了城市資本向農村的轉移。

　　另一方面，2003年頒布的土地承包法規定，農民進(jìn)入小城鎮務(wù)工或定居，仍保留原土地的承包權，而進(jìn)入大中城市務(wù)工定居，則要放棄原土地的承包權而得不到任何補償。這不僅會(huì )阻礙城市化進(jìn)程，因為農民為了保留土地承包權而寧可放棄在大中城市定居的機會(huì )，而且也不利于農村實(shí)現土地的規模經(jīng)營(yíng)。

　　消除土地承包權內在的不穩定性。這種不穩定性的一個(gè)重要原因正是在于農地的集體所有制：由于一個(gè)地區的農地是由這個(gè)地區的農民集體所有的，那么當單個(gè)的農戶(hù)離開(kāi)這個(gè)地區的時(shí)候，他就必須放棄該地區集體土地的使用權；而當該地區出現新的農戶(hù)時(shí)，別的農戶(hù)享有的土地使用權必然要被重新分配，以滿(mǎn)足新的農戶(hù)的土地需求。結果就是，隨著(zhù)地區人口的變化，土地的分配必須不斷作出調整。

　　促進(jìn)土地的規模經(jīng)營(yíng)。由于我國農村集體的土地基本上是按人頭平均承包的，農地的經(jīng)營(yíng)規模非常狹小，遠遠達不到規模經(jīng)濟的要求。我國每個(gè)農戶(hù)平均承包地不過(guò)0.5公頃，而美國的農場(chǎng)主所擁有的土地是我國農戶(hù)的400倍以上，歐盟是我國的40倍以上，即使是日本和韓國也分別比我國高3倍以上。農民從每畝農業(yè)用地得到的凈收益不過(guò)二三百元，僅僅靠如此狹小的土地經(jīng)營(yíng)規模，想讓農民致富，面臨諸多挑戰。而現行的集體土地所有制，遏制了土地產(chǎn)權的轉讓和交易，從而使土地的集中難以達到規模經(jīng)濟的最低要求。

　　盡管中共中央和國務(wù)院前后頒布了多個(gè)1號文件，倡導新農村建設，實(shí)施城鄉統籌的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，并采取了諸如取消了農業(yè)稅、種糧直補等一系列惠農政策，但“三農”問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得到解決：城鄉居民的收入差距仍然在擴大；各地農村因征地補償不合理、亂占耕地、侵占承包地和宅基地而引發(fā)的農民上訪(fǎng)事件時(shí)有發(fā)生；農民作為一個(gè)公民在就業(yè)、教育、醫療、社會(huì )保障和社會(huì )管理等方面所享有的權利與城市居民相比還存在較大差距。

　　從世界各國經(jīng)濟發(fā)展的歷史經(jīng)驗來(lái)看，要解決二元經(jīng)濟結構矛盾、消除城鄉差別，其最根本的辦法還是發(fā)展城市經(jīng)濟、提高城市化水平、加速城市化進(jìn)程。傳統農業(yè)生產(chǎn)向現代工業(yè)文明邁進(jìn)，農民身份轉變?yōu)楣と松矸�，田園生活改為城市生活，這無(wú)論在西方還是在東方，都是一條必經(jīng)之路，也是基本規律。

　　中國特色農業(yè)現代化道路也將不可避免走上這條康莊大道。但在這條現代化進(jìn)程過(guò)程中，農村土地制度的完善是關(guān)鍵所在。農村土地制度如能在以上六個(gè)方面完善，必然會(huì )釋放出更大的制度能量。 (蔡繼明)

　　(作者為全國政協(xié)委員、民進(jìn)中央常委、清華大學(xué)教授、博導)