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對土地問(wèn)題實(shí)行垂直督查，只是克制地方政府借地生利沖動(dòng)的第一步，治本之策仍需中央下一步出手
7月24日，中央政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站發(fā)布消息說(shuō)，國務(wù)院辦公廳日前(7月13日)發(fā)出通知，要求建立國家土地督察制度，在國土資源部設立國家土地總督察辦公室，并向全國派駐9個(gè)國家土地督察局，地點(diǎn)分別設在北京、沈陽(yáng)、上海、南京、濟南、廣州、武漢、成都、西安。
新設立的每個(gè)派駐局負責3個(gè)以上省份的土地督察工作，將“居高臨下”地監察地方政府對地方土地管理部門(mén)的“越界”指揮。
國土資源部統計：新《土地管理法》實(shí)施7年來(lái)，全國共發(fā)現100多萬(wàn)個(gè)土地違法案件，涉及土地面積近500多萬(wàn)畝。這個(gè)數字，比2004年全國新增的建設用地總量(402萬(wàn)畝)還要多出近100萬(wàn)畝。
據本刊了解，還將有兩個(gè)新政策有望不日出臺：其一、嚴禁“村改居”等變相征地行為；其二、出臺新的征地文件對征地管理進(jìn)行規范�？梢灶A期，新的征地文件將對以往的管理模式、補償機制做出重要變革。
垂直管理嚴控土地
“三個(gè)原因促成了設立國家土地督察制度”，國土資源部政策法規司助理巡視員趙九田告訴《中國新聞周刊》，“第一，以往的平行管理體制讓地方土地管理部門(mén)的監管不夠到位；第二，土地督察制度的建立可以更好地落實(shí)宏觀(guān)調控；第三，可以有效遏制地方政府的批地沖動(dòng)”。
即將掛牌的9個(gè)派駐地方的土地督察局，讓人聯(lián)想起當年的央行9大區分行�！胺侨绱瞬蛔阋员O督地方政府”，國土資源部地價(jià)所所長(cháng)鄒曉云對本刊說(shuō)，“地方土地管理廳、局人員由地方任命、花著(zhù)地方財政的錢(qián)，怎能擋住地方政府的征地沖動(dòng)？”
垂直管理，也是近年來(lái)中央政府多次運用的一種模式，此前，環(huán)�？偩�、安監總局等中央部委先后在不同程度上實(shí)行了“縱向管轄”。
此番新建的土地督察制度中關(guān)于人員編制的部分，在國務(wù)院(2006)50號文件中有明文規定：派駐地方的國家土地督察局為正局級，每個(gè)國家土地督察局設局長(cháng)1名、副局長(cháng)2名和國家土地督察專(zhuān)員(司局級)若干名。國家土地督察局行政編制360名，其中，副部長(cháng)級(國家土地專(zhuān)職副總督察)領(lǐng)導職數1名，司局級領(lǐng)導職數67名。國家土地總督察和另一位副總督察由國土資源部部長(cháng)、副部長(cháng)擔任。
而在地方上，“盡管對國家建立土地監察制度已經(jīng)聽(tīng)說(shuō)了一年多的時(shí)間，但地方上怎么完善配套還沒(méi)有動(dòng)作”。遼寧省國土資源廳辦公室主任楊旭告訴《中國新聞周刊》。
國務(wù)院(2006)50號文件稱(chēng)，派駐地方的國家土地督察局的主要職責是：監督檢查省級以及計劃單列市人民政府耕地保護責任目標的落實(shí)情況；監督省級以及計劃單列市人民政府土地執法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實(shí)性，監督檢查土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況；監督檢查省級以及計劃單列市人民政府貫徹中央關(guān)于運用土地政策參與宏觀(guān)調控要求情況；開(kāi)展土地管理的調查研究，提出加強土地管理的政策建議等。
“和國土資源部執法監察局重在事后執法相比，督察局的職責重在事前監督，配合國土資源部參與地方土地的行政管理工作�！编u曉云說(shuō)。
但是，督察局同樣具有事后處置的權力，并且還相當嚴厲。文件中稱(chēng)，對監督檢查中發(fā)現的問(wèn)題，派駐地區的國家土地督察局應及時(shí)向其督察范圍內的相關(guān)省級和計劃單列市人民政府提出整改意見(jiàn)。對整改不利的，由國家土地總督察依照有關(guān)規定責令限期整改。整改期間，暫停被責令限期整改地區的農用地轉用和土地征收的受理和審批。
“以往的土地管理，嚴格說(shuō)來(lái)缺乏科學(xué)性，此番建立土地督察制度，起碼在科學(xué)性上是個(gè)進(jìn)步，”有學(xué)者如是說(shuō)。
尚待治本之策
2004年中央開(kāi)始宏觀(guān)調控以來(lái)，一直號稱(chēng)嚴守土地閘門(mén)，執行世界上最嚴格的耕地保護制度，但是，實(shí)際執行效果卻不見(jiàn)好。
上月，國土資源部執法監察局局長(cháng)張新寶在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)透露，今年頭5個(gè)月，全國國土資源部門(mén)共立案土地違法案件25153起，涉及的土地面積達到12241.7公頃，同比上升了近20%。一些城市的違法用地宗數和面積分別占新增建設用地宗數和面積的60%左右和50%，有的高達90%以上。
“究其原因，此前的一些政策措施有些頭痛醫頭、腳痛醫腳”。中國社會(huì )科學(xué)院農村所研究員黨國英告訴《中國新聞周刊》。
治療手段未及根本，地方上違規、違法占地的手法也就花樣翻新，層出不窮。兩年前引起轟動(dòng)的鐵本事件就是明證，盡管?chē)胰钗迳瓿^(guò)千畝的土地需報中央審批，但常州市選擇了分拆的方式把審批權巧妙地留在了地方。
隨著(zhù)土地審批制度得到進(jìn)一步強化，地方上的批地沖動(dòng)又從他處冒出。近一兩年，村改居、以租代征等方式在全國范圍內盛行，再次令農民利益受損而令地方政府以及開(kāi)發(fā)商獲益。
“村委會(huì )變成居委會(huì )，農民的土地不就自動(dòng)轉成國有了嘛”，實(shí)地調研過(guò)的鄒曉云說(shuō)，“表面看來(lái)給農民的補償很不錯，農民也有了社保。但是，農民世世代代靠土地，社保卻管不了下一代的生計�！�
同樣，在征地困難的背景下，地方政府和開(kāi)發(fā)商又想出了“以租代征”的主意�！懊鎸Y本和行政兩相結合的強大力量，農民的談判能力、議價(jià)能力根本微不足道”，黨國英說(shuō)，“到頭來(lái)，農民得到的補償還是大幅縮水的�！�
面對難局，中央著(zhù)手起草了禁止“村轉居”的文件，將對該項行為叫停；同時(shí)，中央開(kāi)始嘗試治本之策，新的征地管理辦法正在制定中。
據本刊了解，新辦法中，征地的性質(zhì)將被嚴格界定�！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā芬幎ǎ簢覟榱斯怖娴男枰�，可以依照法律規定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補償。但是，大多數的征地卻屬于商業(yè)行為，由此衍生的溢價(jià)如何分配，將是中央規范的重點(diǎn)。
另外，征地的程序將被嚴格規范，并對集體土地流轉給出新規，以促成土地市場(chǎng)早日成熟，改變當前以圈占為主的格局，提高土地利用率。
同時(shí)，征地補償辦法將有重大調整。此前，曾有補償金額不超過(guò)農民土地年收益30倍的規定。如今，不僅這一規定有可能面臨廢止，連帶它的計算模式也將被廢止，而采用新的更為合理的補償模式。但具體補償方式尚未披露。
最后，征地所得將會(huì )在一定程度上予以規范。今年“兩會(huì )”期間，溫家寶總理稱(chēng)，土地出讓金所得的大部分要用于農村。實(shí)際上，城市卻是目前最大的受益者。如何扭轉這一局面，文件和正在進(jìn)行的土地出讓金改革將給出答案。
“不過(guò)，不能奢望一個(gè)文件就能解決所有問(wèn)題，畢竟我們在土地規劃、管理上的漏洞太多”，一位文件起草者說(shuō)，“中國的土地性質(zhì)非私人所有，想要實(shí)行美國那種私人利益優(yōu)先也不可能。國家建設高速公路等重大公共利益的項目時(shí)，土地該征還要征，類(lèi)似美國那種為了尊重私人土地產(chǎn)權而繞彎走的情況不會(huì )發(fā)生�！�
(來(lái)源：《中國新聞周刊》；楊中旭）
