關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院

第四十一批指導性案例的通知

　　各省、自治區、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產(chǎn)建設兵團人民檢察院：

　　經(jīng)2022年4月21日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會(huì )第九十七次會(huì )議決定，現將最高人民檢察院督促整治萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案(檢例第166號)作為第四十一批指導性案例(生態(tài)環(huán)境公益訴訟主題)發(fā)布，供參照適用。

最高人民檢察院

2022年9月20日

最高人民檢察院

督促整治萬(wàn)峰湖流域生態(tài)

環(huán)境受損公益訴訟案

(檢例第166號)

　　【關(guān)鍵詞】

　　流域生態(tài)環(huán)境治理 跨區劃公益損害 以事立案 一體化辦案 檢察聽(tīng)證 訴源治理

　　【要旨】

　　對于公益損害嚴重，且違法主體較多、行政機關(guān)層級復雜，難以確定具體監督對象的，檢察機關(guān)可以基于公益損害事實(shí)立案。

　　對于跨兩個(gè)以上省或者市、縣級行政區劃的生態(tài)環(huán)境公益損害，共同的上級人民檢察院可以直接立案。

　　上級人民檢察院可以采用檢察一體化辦案模式，依法統一調用轄區的檢察人員組成辦案組，可同時(shí)在下級檢察機關(guān)設立辦案分組，統一工作方案，明確辦案目標任務(wù)，統一研判案件線(xiàn)索，以交辦或指定管轄等方式統一分配辦案任務(wù)。上級人民檢察院可以督辦或者提辦重點(diǎn)案件，下級人民檢察院可以將辦案中的重要問(wèn)題逐級請示上級人民檢察院決定，包括需要上級人民檢察院直接協(xié)調解決的相關(guān)問(wèn)題。

　　檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件，對于擬采取的公益損害救濟方案或者已經(jīng)取得的階段性治理成效，包括涉及不同區域之間利益關(guān)系調整的，或者涉及案件當事人以外的利益主體，特別是涉及不特定多數的利益群體和社會(huì )民眾，可以通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證等方式進(jìn)行客觀(guān)評估，或者征詢(xún)對相關(guān)問(wèn)題的治理對策和意見(jiàn)。

　　對于因跨行政區劃導致制度供給不足等根源性問(wèn)題，檢察機關(guān)可以通過(guò)建立健全跨區劃協(xié)同履職機制，在保護受損公益的同時(shí)，推動(dòng)有關(guān)行政機關(guān)和相關(guān)地方政府統一監管執法，協(xié)同強化經(jīng)濟社會(huì )管理，促進(jìn)訴源治理。

　　【基本案情】

　　萬(wàn)峰湖地處廣西、貴州、云南三省(區)接合部，屬于珠江源頭南盤(pán)江水系，水面達816平方公里，是“珠三角”經(jīng)濟區的重要水源，其水質(zhì)事關(guān)沿岸50多萬(wàn)人民群眾的生產(chǎn)生活和珠江流域的高質(zhì)量發(fā)展。多年來(lái)，湖區污染防治工作滯后，網(wǎng)箱養殖無(wú)序發(fā)展，水質(zhì)不斷惡化，水體富營(yíng)養化嚴重，部分水域呈劣V類(lèi)水質(zhì)，遠超《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB 3838-2002)相關(guān)項目標準限值。

　　2016年，第一輪中央生態(tài)環(huán)保督察第一批第六督察組在廣西督察時(shí)發(fā)現：“2015年全區11個(gè)重點(diǎn)湖庫中有5個(gè)水質(zhì)下降明顯”，其中包括萬(wàn)峰湖的廣西水域。2017年，第一輪中央生態(tài)環(huán)保督察第一批第七督察組在貴州督察時(shí)發(fā)現：“珠江流域萬(wàn)峰湖庫區網(wǎng)箱面積7072畝，超過(guò)規劃養殖面積2.48倍”。貴州省黔西南州、廣西壯族自治區百色市政府就督察發(fā)現的問(wèn)題分別組織了整改，但相關(guān)問(wèn)題并未從根本上解決。此外，萬(wàn)峰湖流域還存在干支流工業(yè)廢水直排、生活垃圾污染等問(wèn)題，也直接影響著(zhù)萬(wàn)峰湖水質(zhì)，公共利益受到損害。

　　(一)非法網(wǎng)箱養殖污染。廣西壯族自治區隆林縣、西林縣轄區內水域違法網(wǎng)箱養殖面積達53.6萬(wàn)平方米，日均投放飼料達上百?lài)?，導致網(wǎng)箱養魚(yú)庫灣及其附近水域水質(zhì)總氮超標，投餌后部分水域水質(zhì)為劣V類(lèi)水。云南省師宗縣轄區內也有非法網(wǎng)箱養殖情況，對萬(wàn)峰湖庫區的生態(tài)環(huán)境造成不利影響。

　　(二)水面浮房、釣臺等污染。隆林縣、西林縣轄區分別有水面浮房397個(gè)、289個(gè)，浮房大多設置廚房、衛生間、休息室等；云南省羅平縣轄區有釣臺等水上浮動(dòng)設施154個(gè)、總面積約為1.9萬(wàn)平方米，浮房、釣臺使用過(guò)程中產(chǎn)生的生活垃圾、污水直排入湖。云南省曲靖市多依河沿岸周邊有多個(gè)魚(yú)塘，養魚(yú)產(chǎn)生的廢水直排多依河后注入萬(wàn)峰湖。

　　(三)船舶污染。西林縣轄區內，有按照浮房模式進(jìn)行改裝的船舶約50艘，配備住宿床位4到12張不等，均無(wú)污水集中收集裝置或過(guò)濾、凈化設施，經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的廚余油污、廚余垃圾以及生活污水，均直接排入湖中或傾倒岸邊。羅平縣A航運有限公司(簡(jiǎn)稱(chēng)A公司)有7艘船舶檢驗不合格、22艘船舶廢機油收集后未按規定進(jìn)行處置造成污染。

　　(四)沿岸垃圾污染。水域及沿岸有多條垃圾帶，主要包括塑料瓶、塑料袋、泡沫、廢棄油桶、浮房拆解殘余物等，隨水體流動(dòng)漂浮到湖面并滯留。貴州省興義市轄區某地長(cháng)期堆放大量垃圾，未配套建設防滲漏等設施，導致匯入萬(wàn)峰湖的河流受到污染。

　　(五)生活和養殖污水直排。興義市轄區兩處居民安置區總占地面積637.76畝，安置戶(hù)總數為1509戶(hù)，安置區房屋多為自建，導致雨污混流，污水最終匯入萬(wàn)峰湖。

　　(六)企業(yè)偷排、亂排廢水。貴州省普安縣轄區兩處小煤窯廢棄礦井每天產(chǎn)生約90余噸的酸性廢水，沿坡梗、溝渠、河道匯入萬(wàn)峰湖。普安縣B能源有限公司C洗煤廠(chǎng)(簡(jiǎn)稱(chēng)B公司C洗煤廠(chǎng))在建設生產(chǎn)過(guò)程中未嚴格按照“三同時(shí)”制度(建設項目需要配置的環(huán)境保護設施必須與主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用)、未落實(shí)“三防”(防揚散、防流失、防滲漏)措施，導致大量煤矸石、煤泥及煤渣中的有害物質(zhì)經(jīng)雨水沖刷后滲漏造成土壤污染，匯入萬(wàn)峰湖污染水體。

　　(七)破壞水文地質(zhì)環(huán)境。隆林縣轄區D漁港有限公司(簡(jiǎn)稱(chēng)D公司)在780水位線(xiàn)下施工，改變水文情況，造成岸坡泥土松動(dòng)，可能存在引發(fā)水土流失、泥石流等自然災害的風(fēng)險。

　　【檢察機關(guān)履職過(guò)程】

　　(一)依法立案

　　2019年11月，貴州省人民檢察院向最高人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)最高檢)反映了萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境污染公益訴訟案件線(xiàn)索。

　　最高檢初步調查查明，萬(wàn)峰湖流域污染問(wèn)題由來(lái)已久，經(jīng)中央生態(tài)環(huán)境保護督察，近年來(lái)，貴州省黔西南州部署開(kāi)展了“清源、清網(wǎng)、清岸、清違”專(zhuān)項活動(dòng)，云南省、廣西自治區所轄湖區也陸續開(kāi)展了治理行動(dòng)，但由于三省(區)水域分割管理、治理標準、步調不一等原因，流域污染問(wèn)題未能根治，此起彼伏，不時(shí)反彈蔓延。

　　最高檢認為，萬(wàn)峰湖流域污染問(wèn)題涉及重大公共利益，流域生態(tài)環(huán)境受損難以根治的重要原因，在于地跨三省(區)，上下游、左右岸的治理主張和執行標準不統一，僅由一省(區)檢察機關(guān)依法履職督促治理難以奏效。為根治污染，有必要由最高檢直接立案辦理。鑒于該案違法主體涉及不同地區不同層級不同行政機關(guān)，數量較多，如采取依監督對象立案的方式，不僅形成一事多案，且重復勞動(dòng)、延時(shí)低效，公共利益難以得到及時(shí)有效保護。綜合考慮本案實(shí)際，2019年12月11日，最高檢決定基于萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損的事實(shí)直接進(jìn)行公益訴訟立案。

　　(二)一體化辦案

　　最高檢啟動(dòng)一體化辦案機制，組建由大檢察官擔任主辦檢察官的辦案組，從本院及三省(區)檢察機關(guān)抽調辦案骨干作為辦案組成員；三省(區)分別組建辦案分組，負責摸排污染源線(xiàn)索、辦理最高檢交辦和指定管轄的案件。由此整合四級檢察機關(guān)辦案力量，充分發(fā)揮不同層級檢察機關(guān)的職能作用。

　　2020年1月13日，最高檢向三省(區)人民檢察院印發(fā)《萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟專(zhuān)案工作方案》，確定了“統分結合、因案施策、一體推進(jìn)”的辦案模式。最高檢辦案組統一研判案件線(xiàn)索，以交辦、指定管轄等方式統一分配辦案任務(wù)、調配辦案力量，以案件審批、備案審查等方式把控辦案質(zhì)量，以下發(fā)通知、提示等方式統一開(kāi)展指導，助力各辦案分組破解辦案困難和阻力，統籌全案辦理進(jìn)度。

　　統一研判案件線(xiàn)索。在辦案過(guò)程中，各辦案分組摸排并上報案件線(xiàn)索61條，主要包括非法網(wǎng)箱養殖、水面浮房和釣臺、船舶、垃圾、違法排放廢(污)水等污染和破壞水文地質(zhì)環(huán)境等問(wèn)題，涉及生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村、水利、交通運輸等行政機關(guān)。因萬(wàn)峰湖流域污染問(wèn)題涉及的行政機關(guān)多為基層，地方檢察機關(guān)更熟悉本轄區情況，開(kāi)展調查更及時(shí)、更便利，最高檢辦案組依據公益訴訟相關(guān)管轄規定，對案件線(xiàn)索統一研判并分類(lèi)處置，統一分配辦案任務(wù)。

　　對一般行政公益訴訟案件線(xiàn)索，交可能未依法履職的行政機關(guān)所對應的同級人民檢察院辦理；對民事公益訴訟案件線(xiàn)索，交違法行為發(fā)生地、損害結果地或者違法行為人住所地的市級檢察院或者基層檢察院辦理；對兩個(gè)檢察院都有管轄權的，或存在管轄爭議的，以指定管轄方式交最有利于公益保護的檢察院辦理。2020年4月和8月，最高檢以交辦、指定管轄等方式，將47條案件線(xiàn)索分兩批交地方檢察機關(guān)辦理。鑒于該案是最高檢立案的公益訴訟案件，最高檢根據相關(guān)財務(wù)規定，對于地方檢察機關(guān)的相關(guān)辦案工作，給予了辦案經(jīng)費支持。

　　統一辦案目標。鑒于非法網(wǎng)箱養殖是導致萬(wàn)峰湖流域污染的主要原因，也是萬(wàn)峰湖污染攻堅戰中拖延多年想解決仍未解決的“硬骨頭”，最高檢立案后將全面清理萬(wàn)峰湖湖區非法養殖網(wǎng)箱明確為首要辦案目標，通過(guò)履行公益訴訟檢察職責，督促有關(guān)行政機關(guān)依法履職，讓違法主體承擔恢復原狀等相應民事責任。2020年9月，非法養殖網(wǎng)箱已全部被拆除。辦案進(jìn)程中，為強化并落實(shí)訴源治理，最高檢辦案組將治理干支流污染、工礦企業(yè)污染、生活污水直排等問(wèn)題新增為辦案重點(diǎn)任務(wù)。

　　統一辦案要求。為規范案件辦理，最高檢辦案組下發(fā)有關(guān)立案、調查、磋商、檢察建議、提起訴訟等關(guān)鍵環(huán)節的辦案提示，把好辦案質(zhì)效標準。為確保辦案節奏一致，最高檢辦案組先后五次召開(kāi)辦案推進(jìn)會(huì )和案情分析會(huì )，了解問(wèn)題困難，聽(tīng)取意見(jiàn)建議，提出工作要求。為確保辦案質(zhì)量、統一結案標準，2020年12月，最高檢辦案組對各辦案分組辦理的案件逐一進(jìn)行結案審查。

　　凝聚保護合力。為營(yíng)造良好的辦案環(huán)境，有力推進(jìn)案件依法辦理，最高檢在立案后指導三省(區)相關(guān)檢察機關(guān)第一時(shí)間向地方黨委和政法委報告有關(guān)情況。三省(區)黨委政府主要領(lǐng)導對辦案工作給予高度重視和支持，明確要求轄區水域所在市(州)和縣(市)政府以及有關(guān)行政機關(guān)積極配合辦案工作，依法解決萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。沿湖三市(州)黨委政府認真落實(shí)省(區)黨委政府的指示要求，與檢察機關(guān)密切配合，形成協(xié)同保護合力。沿湖五縣(市)黨委政府和相關(guān)行政機關(guān)高度重視辦案中發(fā)現的問(wèn)題，嚴格執行相關(guān)法律，切實(shí)履職，協(xié)同解決轄區內污染問(wèn)題。沿湖三市(州)人大常委會(huì )為解決萬(wàn)峰湖生態(tài)環(huán)境保護因跨行政區劃帶來(lái)的執法差異問(wèn)題，共同簽署了《跨區域協(xié)同立法合作協(xié)議》，推動(dòng)實(shí)現市域間立法資源共享、執法守法統一、規范。

　　破解辦案阻力。對各分組辦案中遇到的困難和阻力以及法律問(wèn)題，最高檢辦案組要求逐級上報，由上級院履職推進(jìn)問(wèn)題解決。廣西E集團旗下的F漁業(yè)有限公司是隆林縣招商引資的龍頭企業(yè)，其非法養殖的網(wǎng)箱面積達到24萬(wàn)平方米，每天投入餌料約為30噸左右，對水體造成嚴重污染。針對發(fā)展與保護的矛盾問(wèn)題，2020年2月17日，廣西自治區檢察院基于某些環(huán)節存在的思想認識問(wèn)題，報請最高檢明確下步辦案方向和要求。2月26日，最高檢明確批復，企業(yè)的合法權益應當受法律保護，但對待經(jīng)濟發(fā)展中涉及的環(huán)境保護問(wèn)題，應以習近平生態(tài)文明思想為指引，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的先進(jìn)理念，不改變清理違法網(wǎng)箱的辦案目標，但基于新冠肺炎疫情對鮮魚(yú)市場(chǎng)的影響，允許在不再投放餌料前提下適當延緩拆除網(wǎng)箱時(shí)限，盡可能減少企業(yè)損失。8月25日，最高檢辦案組深入督導發(fā)現，該公司約8800余平方米網(wǎng)箱仍在持續投料喂養，直接向涉案企業(yè)闡明法律責任，向縣政府主要負責人嚴肅指出存在問(wèn)題，督促從嚴依法履職。9月13日，涉案企業(yè)自行拆除全部網(wǎng)箱。

　　(三)監督整改

　　最高檢將非法網(wǎng)箱養殖污染等七類(lèi)問(wèn)題線(xiàn)索經(jīng)由省(區)院交沿湖市(州)、縣(市)兩級檢察院具體辦理。相關(guān)檢察機關(guān)在收到交辦和指定管轄的案件線(xiàn)索后，經(jīng)進(jìn)一步調查，共依法立案45件，其中行政公益訴訟案件44件，民事公益訴訟1件。在辦理行政公益訴訟案件過(guò)程中，地方檢察機關(guān)嚴格落實(shí)“訴前實(shí)現公益保護是最佳司法狀態(tài)”的辦案要求，秉持雙贏(yíng)多贏(yíng)共贏(yíng)的辦案理念，優(yōu)先與有關(guān)行政機關(guān)就其存在違法行使職權或者不作為、公共利益受到侵害的后果、整改方案等事項進(jìn)行磋商。在磋商不能解決問(wèn)題的情況下，對于行政機關(guān)不依法履行職責，致使公共利益受到侵害的情形，依法制發(fā)檢察建議。44件行政公益訴訟案件均在訴前程序中得到解決，其中通過(guò)磋商解決8件，通過(guò)制發(fā)檢察建議解決36件。

　　1.非法網(wǎng)箱養殖污染問(wèn)題

　　針對廣西隆林縣轄區的非法網(wǎng)箱養殖污染問(wèn)題，2020年2月，隆林縣政府成立萬(wàn)峰湖庫區環(huán)保專(zhuān)項整治指揮部，清理萬(wàn)峰湖隆林縣轄區的非法養殖網(wǎng)箱和水面浮房。因鮮魚(yú)存量大及新冠肺炎疫情影響等原因，拆除非法養殖網(wǎng)箱進(jìn)度緩慢，截至同年5月，仍有25.4萬(wàn)平方米網(wǎng)箱未拆除。5月27日，隆林縣檢察院就此對隆林縣生態(tài)環(huán)境局和縣農業(yè)農村局立案開(kāi)展行政公益訴訟。6月4日，廣西壯族自治區政府召開(kāi)萬(wàn)峰湖生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整治工作會(huì )議，要求堅決清理萬(wàn)峰湖污染源。百色市政府明確下達網(wǎng)箱、浮房拆除的最后期限，隆林縣政府組織責任單位及相關(guān)部門(mén)集中開(kāi)展整治行動(dòng)。9月1日，隆林縣檢察院進(jìn)一步加大工作力度，向隆林縣生態(tài)環(huán)境局和縣農業(yè)農村局發(fā)出檢察建議，督促其徹底清理萬(wàn)峰湖隆林縣轄區剩余非法網(wǎng)箱。9月13日，萬(wàn)峰湖隆林縣轄區前述非法養殖網(wǎng)箱全部拆除。

　　針對廣西西林縣轄區的非法網(wǎng)箱養殖污染問(wèn)題，2020年1月21日，西林縣檢察院與縣政府進(jìn)行磋商，確定由縣政府立即成立整治工作指揮部，組織有關(guān)行政機關(guān)對萬(wàn)峰湖西林水域生態(tài)環(huán)境開(kāi)展綜合整治。1月24日，西林縣政府組織農業(yè)、生態(tài)環(huán)境、水利、林業(yè)、沿湖鄉鎮等部門(mén)深入庫區開(kāi)展整治工作。歷時(shí)近3個(gè)月，西林縣累計投入231.9萬(wàn)元，出動(dòng)人員4370人次，拆除了轄區全部非法養殖網(wǎng)箱6.3萬(wàn)平方米。

　　針對云南師宗縣轄區的非法網(wǎng)箱養殖污染問(wèn)題，2020年10月15日，師宗縣檢察院對師宗縣農業(yè)農村局立案開(kāi)展行政公益訴訟，并多次與該局就非法網(wǎng)箱養殖的現狀、執法情況和治理方案等進(jìn)行磋商。11月2日，師宗縣檢察院向縣農業(yè)農村局發(fā)送檢察建議，要求其根據相關(guān)法律規定，結合該局的工作職責和“三定”方案等規定依法履職，取締南盤(pán)江干流龍慶鄉鳳凰谷電站附近以及干流的非法養殖網(wǎng)箱，并依法處理網(wǎng)箱養殖造成損害生態(tài)環(huán)境的遺留問(wèn)題。11月3日，師宗縣農業(yè)農村局牽頭會(huì )同縣水務(wù)局、交通局、龍慶鄉政府召開(kāi)南盤(pán)江師宗段綜合整治工作推進(jìn)會(huì )，嚴格按照程序依法依規拆除網(wǎng)箱。截至2020年11月14日，共拆除2175平方米非法養殖網(wǎng)箱。

　　辦案成效。為評估非法網(wǎng)箱養殖整治效果，2020年9月23日至25日，隆林縣、西林縣檢察院分別召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì )，邀請全國人大代表、政協(xié)委員、人民監督員作為聽(tīng)證員到萬(wàn)峰湖隆林縣、西林縣轄區水域實(shí)地巡湖檢查，聽(tīng)證員一致認為相關(guān)轄區非法養殖網(wǎng)箱污染問(wèn)題整治成效明顯，生態(tài)環(huán)境得到恢復。檢察機關(guān)通過(guò)辦案，共督促有關(guān)行政機關(guān)拆除非法養殖網(wǎng)箱53.6萬(wàn)平方米，徹底解決該類(lèi)污染。

　　2.水面浮房、釣臺等污染問(wèn)題

　　針對水面浮房、釣臺等污染問(wèn)題，2020年1月，廣西西林縣檢察院與縣政府及相關(guān)部門(mén)進(jìn)行磋商并促進(jìn)整改。羅平縣政府發(fā)布萬(wàn)峰湖流域羅平段治理通告，組織水務(wù)、環(huán)保、農業(yè)農村、魯布革鄉政府等部門(mén)單位開(kāi)展聯(lián)合整治，共拆除水面浮房、釣臺等水上浮動(dòng)設施120個(gè)。

　　辦案成效。檢察機關(guān)通過(guò)公益訴訟辦案，督促有關(guān)行政機關(guān)拆除水面浮房、釣臺等設施899個(gè)，勸返萬(wàn)峰湖垂釣人員500余人，徹底清理浮房、釣臺問(wèn)題。

　　3.船舶污染問(wèn)題

　　針對為釣客提供食宿服務(wù)的改裝船生活污水直排和垃圾污染問(wèn)題，2020年10月16日，廣西百色市檢察院對百色海事局立案開(kāi)展行政公益訴訟。經(jīng)磋商，雙方就海事局是否負有監管職責未達成一致意見(jiàn)。百色市檢察院認為，本案改裝船舶的用途系供釣客住宿以及從事其他活動(dòng)，性質(zhì)上應為農(自)用船舶，不屬于漁業(yè)船舶，根據法律等相關(guān)規定，由海事部門(mén)對船舶污染負總監管責任，農(自)用船舶和“三無(wú)”船舶的污染應由海事部門(mén)監管。而百色海事局認為，根據2020年6月30日農業(yè)農村部漁業(yè)漁政管理局發(fā)布的《休閑漁船管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》規定，本案改裝船“是為了向釣客提供食宿”，符合上述休閑漁船的定義，其涉漁導致的污染應由農業(yè)農村部門(mén)負責監管。

　　為推進(jìn)案件依法辦理，百色市檢察院舉行專(zhuān)家論證會(huì )、聽(tīng)證會(huì )，一致意見(jiàn)認為，海事部門(mén)負有船舶排污監管職責。百色市檢察院據此再次與百色海事局磋商，仍未達成共識。根據一體化辦案要求，廣西自治區檢察院接到報告后開(kāi)展跟進(jìn)監督，與廣西海事局溝通協(xié)商達成共識，進(jìn)而督促百色海事局對違法改裝船舶造成水體污染情況進(jìn)行整治，拆除了船舶違法改裝設施，消除了污染源。

　　針對羅平縣轄區A公司船舶污染問(wèn)題，2020年4月，羅平縣檢察院與縣政府開(kāi)展磋商。4月15日，縣政府發(fā)布整改公告，相關(guān)行政機關(guān)積極履行職責，對萬(wàn)峰湖水上客船和農(自)用船進(jìn)行定期檢查，督促廢舊機油依法依規處置，防止造成環(huán)境污染。

　　辦案成效。檢察機關(guān)通過(guò)公益訴訟辦案，依法督促有關(guān)行政機關(guān)對萬(wàn)峰湖流域的船舶加強監管，違法違規生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成污染問(wèn)題得到實(shí)質(zhì)性整改。

　　4.垃圾污染問(wèn)題

　　針對西林縣、興義市轄區內湖面存在的漂浮垃圾難以確定管轄問(wèn)題，2020年9月27日，最高檢通過(guò)指定管轄交廣西西林縣檢察院辦理。9月30日，西林縣檢察院立案；10月19日向西林縣生態(tài)環(huán)境局制發(fā)訴前檢察建議，督促其依法履行監管職責，及時(shí)清理湖面垃圾。相關(guān)職能部門(mén)積極行動(dòng)，落實(shí)檢察建議要求。11月19日，經(jīng)辦案分組實(shí)地查驗，原有漂浮垃圾已全部清理，受損公益已得到恢復。

　　針對萬(wàn)峰湖流域干支流河道及沿岸的垃圾問(wèn)題，辦案組統一部署相關(guān)檢察機關(guān)屬地管轄辦理案件。云南陸良縣檢察院對轄區內的南盤(pán)江干流和支流進(jìn)行全線(xiàn)巡查，于2020年10月21日立案后，經(jīng)與縣水務(wù)局進(jìn)行磋商，確認違法事實(shí)。11月2日，向縣水務(wù)局發(fā)出訴前檢察建議，建議其依法全面履行對本轄區內河道的監督管理職責，做好日常水面漂浮物的清理打撈工作。截至11月9日，縣水利局協(xié)同相關(guān)鄉鎮政府累計組織出動(dòng)人員2000余人次，清理河道漂浮垃圾2929.8噸。同時(shí)以清運漂浮垃圾為契機，在全縣境內南盤(pán)江流域范圍593個(gè)自然村建立了垃圾清運制度，建立健全河道保潔長(cháng)效機制，組織開(kāi)展河道日常保潔工作。

　　貴州興義市檢察院于2020年5月26日和6月1日分別對市綜合行政執法局(興義市城市管理局)、洛萬(wàn)鄉政府立案調查。6月5日、10日分別向兩行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，督促依法對行政區域內生活垃圾收集、運輸、處置等各個(gè)環(huán)節監督管理，對污染的土地進(jìn)行治理，恢復該地塊原狀。貴州安龍縣檢察院摸排發(fā)現轄區內萬(wàn)峰湖流域沿岸存在游湖、垂釣等產(chǎn)生的生活垃圾違法傾倒問(wèn)題，依法對萬(wàn)峰湖鎮政府公益訴訟立案，制發(fā)檢察建議，督促其對轄區內萬(wàn)峰湖流域的污染物進(jìn)行清理，同時(shí)加強宣傳，引導群眾文明游湖、垂釣，妥善處理廢棄垃圾。上述案件中被監督單位都認真落實(shí)了整改要求。

　　辦案成效。檢察機關(guān)通過(guò)公益訴訟辦案，督促有關(guān)行政機關(guān)清理湖面8.1平方千米、垃圾22萬(wàn)噸，干支流沿岸垃圾污染問(wèn)題得以全面解決。

　　5.生活污水直排問(wèn)題

　　針對興義市部分安置區雨污未分流污水直排問(wèn)題，2020年5月21日，興義市檢察院向市委專(zhuān)題匯報。興義市委、市政府立即組織住建、水務(wù)、環(huán)保及興義市十個(gè)街道辦等部門(mén)召開(kāi)專(zhuān)題會(huì )議，組織普查發(fā)現全市存在問(wèn)題的雨污管網(wǎng)總計669公里。就未有效整改違法問(wèn)題，7月8日，興義市檢察院以公開(kāi)宣告的方式，向市水務(wù)局、桔山街道辦事處送達訴前檢察建議，督促依法履職整改。收到檢察建議后，興義市水務(wù)局、興義市桔山街道辦事處高度重視，以積極姿態(tài)開(kāi)展整改，投入必要財政資金啟動(dòng)城市雨污分流工程，完善雨污分流設施，解決支管錯搭亂接問(wèn)題等，修復了污水收集系統。

　　6.沿湖(河)工礦企業(yè)廢水污染問(wèn)題

　　針對貴州普安縣樓下鎮廢棄礦井水污染問(wèn)題，2020年6月23日，普安縣檢察院立案調查，7月8日向普安縣樓下鎮政府發(fā)出訴前檢察建議，建議其依法履行法定職責，對兩處歷史遺留廢棄小煤窯礦井廢水污染環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行有效治理。同時(shí)，黔西南州檢察院授權普安縣檢察院向黔西南州生態(tài)環(huán)境局發(fā)出訴前檢察建議，要求該局依法履行環(huán)境污染治理法定監管職責。收到檢察建議后，黔西南州生態(tài)環(huán)境局、樓下鎮政府投入資金20余萬(wàn)元，對案涉兩處礦井廢水污染環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行初步治理和修復。普安縣政府召開(kāi)專(zhuān)題會(huì )議研究部署整治措施，邀請專(zhuān)家現場(chǎng)勘查，并編制廢棄小煤窯礦井廢水污染環(huán)境問(wèn)題的治理技術(shù)方案。截至目前，共投資830萬(wàn)元，已修建完畢5個(gè)沉淀池，污水經(jīng)過(guò)多級沉淀已實(shí)現達標排放，廢棄礦井水污染的問(wèn)題已得到有效治理。

　　針對普安縣B公司C洗煤廠(chǎng)污水直排問(wèn)題，2020年6月20日，普安縣檢察院立案開(kāi)展行政公益訴訟，8月10日向樓下鎮政府發(fā)出訴前檢察建議，督促該鎮政府依法履行環(huán)境污染治理主體職責，對普安縣B公司C洗煤廠(chǎng)直排馬別河的污染問(wèn)題進(jìn)行有效治理。同時(shí)針對洗煤廠(chǎng)直排廢水污染土地問(wèn)題，2020年11月9日，黔西南州檢察院以民事公益訴訟立案。2021年9月2日，該院依法向州中級法院提起訴訟，請求判令B公司對污染的土地進(jìn)行修復治理，并從源頭消除污染隱患，直至驗收通過(guò)；承擔本案開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害調查評估費用26萬(wàn)元；就其污染行為在黔西南州州級媒體向社會(huì )公眾公開(kāi)賠禮道歉。2月17日，經(jīng)法院主持，黔西南州院與被告達成調解協(xié)議，B公司對檢察機關(guān)的訴訟請求全部予以認可，現已履行完畢。

　　辦案成效。通過(guò)公益訴訟辦案，共推動(dòng)完善、新建流域轄區內污水處理設施、垃圾壓縮中轉站等53個(gè)，干支流工業(yè)廢水直排問(wèn)題得到有效解決。

　　7.破壞水文地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題

　　針對隆林縣D公司破壞沿岸水土問(wèn)題，2020年6月23日，隆林縣檢察院立案調查。6月26日，該院分別與縣水利局、天生橋鎮政府進(jìn)行磋商，督促其依法履行監管職責。9月23日，隆林縣水利局、天生橋鎮政府答復整改情況：已依法處置在780水位線(xiàn)下棄置固體廢棄物；及時(shí)對在780線(xiàn)下施工可能造成的岸坡水土流失問(wèn)題采取防護措施。經(jīng)辦案組實(shí)地查看，受損公益確已得到恢復。

　　辦案成效。檢察機關(guān)通過(guò)公益訴訟辦案，共督促相關(guān)行政機關(guān)組織拆除占用河堤的違章建筑1144平方米。

　　(四)公開(kāi)聽(tīng)證問(wèn)效求計

　　由于萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損涉及三省(區)五縣(市)，管理主體分散、利益訴求多元，各方認識不一，為了評估整改效果、凝聚治理共識，自覺(jué)接受社會(huì )監督，2020年12月24日，最高檢辦案組對該案公開(kāi)聽(tīng)證，沿湖三市(州)政府和五縣(市)政府負責人以及群眾代表作為案件當事人；邀請全國人大代表、專(zhuān)業(yè)人員作為聽(tīng)證員參加聽(tīng)證；邀請生態(tài)環(huán)境部、水利部、農業(yè)農村部相關(guān)代表列席聽(tīng)證會(huì )。聽(tīng)證會(huì )議題包括兩方面：一是案件是否取得整治網(wǎng)箱養殖污染等成效；二是探討開(kāi)展漁業(yè)生態(tài)養殖保護生態(tài)的可行性，以及如何通過(guò)統一管理等方式實(shí)現依法規范治理。

　　聽(tīng)證員和其他聽(tīng)證會(huì )參加人員充分肯定了案件辦理取得的成效，形成了下一步沿湖五縣(市)統一開(kāi)展生態(tài)養殖、協(xié)同規范治理、推動(dòng)萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境持續向好的共識。最高檢辦案組結合聽(tīng)證意見(jiàn)，綜合考慮受損社會(huì )公共利益經(jīng)整治得到有效保護的實(shí)際情況，對該案作出了終結案件決定，同時(shí)推動(dòng)五縣(市)聯(lián)合執法監管和統一生態(tài)養殖，守好沿岸綠水青山、變成金山銀山，造福沿湖人民群眾。

　　通過(guò)辦案督促整治，萬(wàn)峰湖生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題得到有效整改，湖面非法養殖、沿湖岸線(xiàn)及干支流污染等問(wèn)題得到有效解決，水質(zhì)持續好轉。2020年12月，三省(區)共用自動(dòng)檢測設備對萬(wàn)峰湖庫區國控斷面監督點(diǎn)每月1次的斷面水質(zhì)檢測結果表明，萬(wàn)峰湖水質(zhì)均達到或優(yōu)于《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838-2002)Ⅲ類(lèi)水質(zhì)；2022年二季度，萬(wàn)峰湖水質(zhì)均達到Ⅱ類(lèi)以上，多數監測點(diǎn)水質(zhì)已為Ⅰ類(lèi)。

　　(五)訴源治理

　　為從源頭預防污染問(wèn)題發(fā)生，形成跨區劃保護合力，推動(dòng)解決萬(wàn)峰湖流域統一執法、統一生態(tài)養殖等可持續發(fā)展問(wèn)題，2021年1月，最高檢辦案組指導三省(區)檢察機關(guān)對案件辦理效果開(kāi)展“回頭看”工作，跟蹤了解整改落實(shí)情況，并指導沿湖三市(州)檢察院共同簽署了《關(guān)于萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境和資源保護協(xié)作機制(試行)》，強化公益訴訟檢察職能對萬(wàn)峰湖的生態(tài)保護作用。2021年6月、8月和9月，最高檢辦案組三次赴沿湖五縣(市)調研，推動(dòng)相關(guān)政府部門(mén)堅定綠色發(fā)展理念，消除分歧，統一執法監管、統一生態(tài)養殖，形成共管、共治、共建、共享的新發(fā)展格局。2021年12月，五縣(市)檢察機關(guān)就建立黔桂滇三省(區)五縣(市)萬(wàn)峰湖聯(lián)合檢察機制達成一致意見(jiàn)，聯(lián)合制定《關(guān)于萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟案件跨區劃管轄暫行辦法(試行)》。2022年3月，五縣(市)黨委政府決定成立聯(lián)合執法指揮部，并會(huì )簽《關(guān)于成立黔桂滇三省(區)五縣(市)萬(wàn)峰湖聯(lián)合執法指揮部的通知》，對湖區實(shí)行統一聯(lián)合執法監管。2022年6月，五縣(市)黨委政府就萬(wàn)峰湖大水面生態(tài)養殖項目達成共識，并會(huì )簽《黔桂滇三省(區)五縣(市)萬(wàn)峰湖產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架協(xié)議》，合作成立“黔桂滇萬(wàn)峰湖漁業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司”，攜手走上萬(wàn)峰湖流域長(cháng)效保護、綠色發(fā)展和鄉村振興之路。

　　【指導意義】

　　1.對于案情復雜、一時(shí)難以確定監督對象的公益損害線(xiàn)索，可以基于公益損害事實(shí)立案。生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域中的重大公益受損問(wèn)題往往涉及多個(gè)侵權違法主體，還可能涉及多地多層級多個(gè)行政機關(guān)，一時(shí)難以確定具體監督對象，如果查證清楚再行立案，難免遷延時(shí)日，使公益損害繼續擴大，影響公益保護的及時(shí)性、有效性。人民檢察院即使尚未查明具體違法履職的行政機關(guān)，或者實(shí)施具體侵害公益的民事違法主體，也可以基于公益損害事實(shí)及時(shí)立案?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規則》第二十九條對此作了明確規定。

　　2.對于江河湖泊流域性生態(tài)環(huán)境治理或者跨行政區劃重大公益損害案件線(xiàn)索，上級人民檢察院可以依法直接立案?？鐑蓚€(gè)以上省、市、縣級行政區劃的生態(tài)環(huán)境和自然資源公益損害，被公認為是治理難題，各地執法標準不一，治理進(jìn)度和力度不同，由具有管轄權的各個(gè)基層人民檢察院直接辦案難度較大，對此，所涉行政區劃共同的上級人民檢察院可以直接立案。

　　3.發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，上、下級人民檢察院統分結合，充分發(fā)揮各自的職能作用。上級人民檢察院可以采用檢察一體化辦案模式，依法統一調用轄區的檢察人員組成辦案組，或者在下級人民檢察院設立辦案分組。上級人民檢察院統一制定辦案方案，明確辦案目標、辦案形式、辦案步驟、辦案要求等內容，統一把握案件進(jìn)度、標準，通過(guò)案件審批、備案審查等方式把關(guān)具體案件立案、調查、磋商、制發(fā)檢察建議、聽(tīng)證、提起訴訟等關(guān)鍵辦案環(huán)節，統籌指揮開(kāi)展辦案活動(dòng)。對于具體的違法和公益損害線(xiàn)索，基于下級人民檢察院更熟悉本轄區情況，監督同級行政機關(guān)更直接、具體等辦案實(shí)際，上級人民檢察院可以以交辦或者指定管轄等方式交由下級人民檢察院立案辦理。下級人民檢察院對于辦案中發(fā)現并難以處理的重要問(wèn)題，包括需要上級人民檢察院直接協(xié)調解決的相關(guān)問(wèn)題，可逐級請示交辦和指定管轄的上級人民檢察院決定。直接立案的上級人民檢察院對下級人民檢察院請示的、案件辦理中的重大問(wèn)題承擔兜底統籌的主體責任。從而形成上級人民檢察院以事立案為主案，下級人民檢察院以監督對象立案為從案，主案與從案統分結合、因案施策、一體推進(jìn)的辦案模式。

　　4.發(fā)揮檢察聽(tīng)證作用，評估辦案成效，凝聚治理共識，提升辦案效果。檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件，往往關(guān)系到行政執法監管、經(jīng)濟社會(huì )管理的主要事項，具體涉及案件當事人以外的多元利益主體，包括行政管理對象，特別是可能涉及不特定多數的利益群體和社會(huì )民眾，或者涉及不同區域之間重大利益關(guān)系的調整等。對于公益訴訟的階段性治理成效，通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì )等方式征詢(xún)相關(guān)主體代表的意見(jiàn)，對公益損害救濟狀況、辦案成效進(jìn)行評估，有利于形成共識，提升公益保護的實(shí)效；對于尚未付諸實(shí)踐或者具有探索性質(zhì)的治理對策，也有必要借助公開(kāi)聽(tīng)證聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，確保治理措施的合法性和可行性，更好踐行公益保護為了人民、依靠人民的理念，更好落實(shí)“誰(shuí)執法誰(shuí)普法”普法責任制，實(shí)現“辦理一案、警示一片、教育影響社會(huì )面”的良好辦案效果。

　　5.以跨區劃流域治理問(wèn)題為導向，建立常態(tài)化公益保護機制，推進(jìn)訴源治理?！吧舷掠尾煌?、左右岸不同行”等流域治理問(wèn)題的根源在于跨行政區劃管理制度機制的供給不足或者不完善，導致公益損害現象在取得治理成效后仍存在反彈隱患。檢察機關(guān)可以通過(guò)建立健全跨區劃協(xié)同履職機制，在保護受損公益的同時(shí)，協(xié)調、推動(dòng)有關(guān)行政機關(guān)和相關(guān)地方政府統一監管執法，協(xié)同強化經(jīng)濟社會(huì )管理，促進(jìn)訴源治理。萬(wàn)峰湖流域因為多頭管理、難以管理、都不管理現象突出，導致養殖污染嚴重，只有通過(guò)沿湖五縣(市)統一、嚴格規范下的生態(tài)養殖，統一聯(lián)合執法和檢察協(xié)同督促，才可能有效根治違法養殖導致污染，守住一湖碧水，才可能通過(guò)科學(xué)利用湖泊資源，助力脫貧區域鄉鎮振興，造福一方百姓，打造綠水青山就是金山銀山的樣板。

　　【相關(guān)規定】

　　《中華人民共和國人民檢察院組織法》(2018年修訂)第二十四條

　　《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年修正)第二十五條第四款

　　《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2014年修訂)第六條、第十條、第五十一條

　　《中華人民共和國漁業(yè)法》(2013年修正)第十一條、第四十條

　　《中華人民共和國水污染防治法》(2017年修正)第四條、第九條、第十九條、第三十三條、第三十八條、第四十二條、第四十九條、第八十五條

　　《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(2016年修正)第十七條(現為2020年修訂后的第二十條)

　　《中華人民共和國土壤污染防治法》(2019年施行)第五條、第七條、第八十七條

　　《城鎮排水與污水處理條例》(2014年施行)第五條、第二十條

　　《建設項目環(huán)境保護管理條例》(2017年修訂)第十五條

　　《人民檢察院檢察建議工作規定》(2019年施行)第十條

　　《人民檢察院公益訴訟辦案規則》(2021年施行)第十七條、第二十九條

　　《人民檢察院審查案件聽(tīng)證工作規定》(2020年施行)第四條、第五條