發(fā)表評論 歷史地看，戶(hù)籍制度的形成有其深刻的政治、經(jīng)濟原因。在追求“遷徙自由”的夢(mèng)想之路上，我們要走的路顯然很長(cháng)。
全球目前只有少數幾個(gè)國家實(shí)行嚴格的戶(hù)籍制度，中國至今屬于其中之一。
衍生于計劃經(jīng)濟年代的戶(hù)籍制度從嚴格控制到半放開(kāi)歷經(jīng)了漫漫50年，現在仍處于有待徹底改革的相持階段。
中國戶(hù)籍制度背后承載的勞動(dòng)就業(yè)制度、醫療保健制度，以及在接受教育、轉業(yè)安置、通婚子女落戶(hù)等方面所衍生出的許多具體規定，整體構成了一個(gè)利益向城市人口傾斜、包含社會(huì )生活多個(gè)領(lǐng)域、措施配套、組織嚴密的體系。政府的許多部門(mén)都圍繞這一制度行使職能。徹底的改革，絕非改掉一紙戶(hù)口所能解決。
城鄉二元戶(hù)籍制之源
1958年，被視為中國人口管理制度的一個(gè)分水嶺。
這一年頒布的《中華人民共和國戶(hù)口登記條例》及配套制度，為限制農村人口流入城市提供了詳細的制度安排。在此前的1954年，其實(shí)中國公民的遷移自由已經(jīng)從憲法中被取消。
從1958年人民公社建立開(kāi)始，中國人步入了一個(gè)漫長(cháng)的城鄉分割二元體制。這一體制的形成，很多人把其歸結為計劃經(jīng)濟使然，三農問(wèn)題專(zhuān)家、中國人民大學(xué)教授溫鐵軍則認為這更多是當時(shí)的經(jīng)濟危機造成的�！�
他在《我們是怎樣失去遷徙自由的》一文中提到，在1952--1957年中國一五計劃時(shí)期，大約有2000多萬(wàn)農民工已經(jīng)自由流動(dòng)進(jìn)入城市。但從1959年開(kāi)始到1960年，大概用兩年左右的時(shí)間，又從城里遷出2000萬(wàn)人。
這一變化源于當時(shí)中國的經(jīng)濟發(fā)展戰略。建國后中國政府采取了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰略，“一五”時(shí)期所建立的基本是軍重工業(yè)為主的國家工業(yè)體系，重工業(yè)有一種內生的“資本排斥勞動(dòng)”的機制，這一方式起初并未對農村勞動(dòng)力完全封閉，期間部分農民工流動(dòng)現象可以說(shuō)明這一點(diǎn)。
不過(guò)情況到了1956年發(fā)生變化。中國工業(yè)此時(shí)剛剛起步，由于中蘇交惡，蘇聯(lián)停止了對中國工業(yè)化的后續投資。蘇聯(lián)停止援助后，政府財政赤字大規模增加，基本喪失了擴大再生產(chǎn)能力，沒(méi)有新增擴大再生產(chǎn)就沒(méi)有新增就業(yè)，所以1959年政府不得不把進(jìn)城的人向外遷移。
斯大林說(shuō)過(guò)，要實(shí)現工業(yè)化，必須犧牲農民的利益。這一觀(guān)點(diǎn)可以充分解釋中國建國初期學(xué)習蘇聯(lián)模式的工業(yè)化路徑。1958年人民公社建立后，政府在公社一級建立財政和農業(yè)銀行機構，以全額提取農業(yè)剩余，并且形成了城鄉分割的二元體制結構來(lái)保證這種內向型的資本積累，農業(yè)成為重工業(yè)所需資本的積累來(lái)源。
北京理工大學(xué)教授胡星斗分析，對比西方國家先發(fā)展輕工業(yè)、積累了大量資金再逐漸投資到重工業(yè)的發(fā)展模式，當時(shí)中國優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰略“客觀(guān)使得輕工業(yè)沒(méi)有為重工業(yè)提供積累的機會(huì )”，只能通過(guò)“把農民固定在土地上，讓他動(dòng)彈不得，永遠種糧食這種方式來(lái)實(shí)現資金積累”，從而演變?yōu)橐粓?chǎng)對農民的“掠奪”。
這一背景下，戶(hù)籍制度一誕生就帶有濃重的命令經(jīng)濟色彩，并為之確立了一套完善的具體管理制度，內容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度。這個(gè)條例以法律形式嚴格限制農民進(jìn)入城市，限制城市間人口流動(dòng)，在城市與農村之間構筑了一道高墻，城鄉分離的“二元經(jīng)濟模式”從此在中國根深蒂固。
1964年，國務(wù)院轉批公安部戶(hù)口遷移相關(guān)規定的基本要點(diǎn)時(shí)提出兩個(gè)“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。1977年，國務(wù)院第一次正式提出嚴格控制“農轉非”，此后公安部具體規定了“農轉非”的內部控制指標，即每年從農村遷入市鎮的“農轉非”人數不得超過(guò)現有非農業(yè)人口的1.5‰。
在嚴格的戶(hù)籍管理制度下，上個(gè)世紀整個(gè)60、70年代自動(dòng)流動(dòng)的人口幾乎沒(méi)有。城市生活柴米油鹽都是憑戶(hù)口憑票證供應，沒(méi)有票證，意味著(zhù)無(wú)法生存。
戶(hù)口成為了利益載體
在長(cháng)達50年的時(shí)間里，戶(hù)籍政策構筑了“農業(yè)戶(hù)口”與“城市戶(hù)口”在實(shí)際利益上的不平等。兩種戶(hù)口成為差別化分配各種利益的最直接標簽。
非農業(yè)戶(hù)口在各項待遇上明顯優(yōu)于農業(yè)戶(hù)口。在改革前近30年的國家工業(yè)化初期階段，城市人口享受到了從出生到死亡的各種保障制度，這些保障靠國家財政補貼維護。據國家計委和國家統計局保守估計，城鎮每安排一個(gè)人的就業(yè)和生活需花費3至4萬(wàn)元，2億多人就需要6萬(wàn)多億元……
然而，占人口80%、只能提供積累不能分享工業(yè)化收益的農民一直與這種制度無(wú)緣，土地成為他們唯一的保障。
兩類(lèi)戶(hù)口在一定程度上衍生出具有不同等級的社會(huì )身份。1961年之后，要成為國營(yíng)企業(yè)工人一般首先要有城市戶(hù)口。在整個(gè)社會(huì )，干部、工人、農民之間的階級分野非常分明。
戶(hù)口制度的輻射力量是驚人的。人們很快發(fā)現，其背后逐漸附加了從社會(huì )保障到教育、醫療、公共服務(wù)等幾乎所有公民權益的城鄉化差異。城鄉之間建立起一種在政治、經(jīng)濟、文化社會(huì )基礎上的全方位不平等，由此也衍生了長(cháng)期二元社會(huì )結構下城市市民的“一等公民”與農業(yè)人口的“二等公民”的社會(huì )地位。去掉“農”字標簽，獲得與城市公民平等的社會(huì )身份，成為幾代農民百折不撓、摻雜無(wú)數辛酸血淚的奮斗史。
80年代中后期，隨著(zhù)戶(hù)籍制度的松動(dòng)，“農轉非”控制指標有所調整，一些地方開(kāi)始規定農民交納一定數額費用就可成為當地有效市民。城鎮非農業(yè)戶(hù)口商品化的“星星之火”由此點(diǎn)燃，并以燎原之勢蔓延至全國。
戶(hù)口交易，成為30年戶(hù)籍改革變遷中的獨特現象。據有關(guān)報道，到1994年上半年，全國約有17個(gè)省共300多萬(wàn)人購買(mǎi)了城市戶(hù)口，此項收入高達250億元，這還不包括那些未登記在案的以及黑箱操作的部分。這個(gè)數字，充分表明了戶(hù)口負載的各種利益分配的真實(shí)含金量。
農民工潮：繞不過(guò)去的中國特色
改革開(kāi)放后，農村聯(lián)產(chǎn)承包責任制從根本上解決了我國農產(chǎn)品短缺問(wèn)題，同時(shí)私營(yíng)企業(yè)、鄉鎮企業(yè)的大量涌現及地區經(jīng)濟發(fā)展的差異需要勞動(dòng)力的流動(dòng)，政府才開(kāi)始放松對人口遷移的控制。
1984年，戶(hù)籍堅冰出現首道裂縫：是年國務(wù)院批轉公安部《關(guān)于農民進(jìn)入城鎮落戶(hù)問(wèn)題的通知》，文件規定，有經(jīng)營(yíng)能力、有固定住所或在鄉鎮企業(yè)單位長(cháng)期務(wù)工的，公安機關(guān)應準予落常住戶(hù)口。統計為非農業(yè)人口，吃議價(jià)糧，辦理《自理口糧戶(hù)口簿》和《加價(jià)糧油供應證》。這無(wú)疑是一個(gè)里程碑，給了部分人以“遷徙自由”，農民由此獲得了在城市合法生存的權利。
隨后，商品糧分配制度實(shí)現改革，農民進(jìn)入城市少了“自帶口糧”障礙，事實(shí)上形成了大量農民工涌向城市的打工熱潮。這一人口遷移的趨勢有著(zhù)客觀(guān)現實(shí)的推動(dòng)：長(cháng)期以來(lái)農村人多地少和農業(yè)收益低的狀況使得農村中的剩余勞動(dòng)力達到三分之二左右，這些剩余勞動(dòng)力必然要向非農產(chǎn)業(yè)轉移，而且大部分人向大、中城市轉移。
農民流動(dòng)的事實(shí)，一度推動(dòng)了1993年開(kāi)始的戶(hù)口制度思想的重大改變，當時(shí)政府在政策討論中曾經(jīng)提出過(guò)不再進(jìn)行身份限制。1994年公安部的戶(hù)籍制度改革文件草稿基本精神就是改變管理原則，按照職業(yè)和居住地來(lái)建立戶(hù)籍管理制度。
然而，1994年以后的宏觀(guān)環(huán)境變化阻擋了這一改革的進(jìn)程。本來(lái)已經(jīng)起草戶(hù)籍制度改革的文件暫時(shí)擱置，這一擱置就到了2002年，期間戶(hù)籍政策一直未有實(shí)質(zhì)性松動(dòng)。
所以，在改革開(kāi)放的前20年里，盡管城市發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟的相當動(dòng)力來(lái)自于大規模的人口流動(dòng)，其中農民工潮是繞不過(guò)去的中國特色，這一數字到現在達到了2億，占到總人口的15%，然而這一流動(dòng)是以無(wú)數外來(lái)務(wù)工人員“兩棲身份”的委曲求全為代價(jià)的。
進(jìn)入城市的農民工在城市可以“立業(yè)”，但無(wú)法“安家”,城市不給他們“戶(hù)口”，意味著(zhù)沒(méi)有城市居民的身份，也就享受不到城市居民可以獲得的一切福利待遇。戶(hù)籍制度、教育制度、保障制度、人事制度、醫療制度對城市戶(hù)口、農村戶(hù)口的雙重標準，使得農民工只能游離于體制之外。戶(hù)籍政策成為這一系列制度不公的核心載體。
復旦大學(xué)社會(huì )發(fā)展與公共政策學(xué)院院長(cháng)彭希哲教授在《中國農民工調查》中指出： “農民工之所以能夠在城市中以比較低廉的價(jià)格從事經(jīng)濟活動(dòng)，正在于他們的這種兩棲身份。如果中國沒(méi)有戶(hù)籍制度，農民工就會(huì )希望擁有與城里人一樣的生活方式、一樣的收入、一樣的勞動(dòng)條件，但我現在覺(jué)得我是農民，我的家在農村，我到你這里來(lái)就是為了掙點(diǎn)兒錢(qián)而已，只要收入我認為可以，我就干了，這就是中國很低的勞動(dòng)成本之所以能夠存在的一個(gè)很重要的前提�！�
理性地看，這一絕對不能稱(chēng)之為公平的制度，客觀(guān)上幫助中國以低成本換取了農村勞動(dòng)者的全部剩余，用不到30年的時(shí)間高速完成了資本原始積累和工業(yè)化，同時(shí)也使城市、農村置身于一種相對固定、平穩的社會(huì )環(huán)境之中。
然而負面效應同樣明顯，城市對農民工經(jīng)濟制度上的接納和社會(huì )制度上的不接納這一矛盾導致了中國城市化進(jìn)程中的最大不公。胡星斗教授尖銳地指出：改革開(kāi)放至今，城鄉差距不但沒(méi)有縮小，反而進(jìn)一步擴大，最關(guān)鍵的原因在于戶(hù)籍制度基本上沒(méi)有進(jìn)行過(guò)像樣的改革。
“市場(chǎng)經(jīng)濟制度天然要求遷徙自由，中國的戶(hù)籍制度還是在通過(guò)人口登記區分不同的權利：你是在農村還是在城市，是在這個(gè)城市還是在那個(gè)城市，由此就享有不同的權利。我們還沒(méi)有形成與市場(chǎng)經(jīng)濟相配套的人口管理制度�！�
他提出，要改變這種人口制度，在進(jìn)行“狹義”的戶(hù)籍制度改革的同時(shí)也必須重視“廣義”的戶(hù)籍制度改革或者說(shuō)“大戶(hù)籍制度”改革，即戶(hù)口登記改革與教育、醫療等“附加功能”的改革應當同時(shí)并進(jìn)，進(jìn)行平等權利的制度變革。
從這個(gè)意義上說(shuō)，中國的戶(hù)籍改革還只是剛剛起步。雖說(shuō)“狹義”的戶(hù)籍改革在2002以后一些省市就有了實(shí)質(zhì)性舉動(dòng)，但中央層面上的制度推進(jìn)尚不明晰；而廣義上的“大戶(hù)籍制度”改革，從“十七大”以來(lái)已然成為政府最重要、也最艱巨的命題之一。(記者 陶衛華 杜娟)
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