發(fā)表評論 戶(hù)籍制度改革本身并不復雜，但附加在戶(hù)籍制度之上的相關(guān)社會(huì )經(jīng)濟政策以及由此形成的社會(huì )利益分配格局卻是錯綜復雜的。
“我不是在挑戰戶(hù)籍制度，相反，我是在維護法律的戶(hù)籍制度，”在北京工作已有四年多的安徽籍律師程海一再強調�！芭c戶(hù)籍制度較真”讓程海出了名。此前他要求根據他長(cháng)期定居北京的事實(shí)將戶(hù)口遷往北京。但由于沒(méi)有北京市公安局出具的“準遷證”，遭到拒絕。于是，他先后將北京、安徽兩地的公安部門(mén)告上法庭，但遭駁回；此后又致信國務(wù)院法制辦，建議清理戶(hù)籍管理相關(guān)文件。日前程海又通過(guò)電郵建議北京市政府，將540萬(wàn)外地戶(hù)口北京常住居民的北京戶(hù)籍問(wèn)題，列為2008年直接關(guān)系群眾生活的重要實(shí)事中。
事實(shí)上，自中國城鄉收入差別不斷拉大、城鄉矛盾顯現以來(lái)，質(zhì)疑現行戶(hù)籍制度的聲音就不絕于耳，調研、方案、路線(xiàn)圖一再出現，小范圍改革試點(diǎn)也未曾中斷。然而全面的改革方案仍付之闕如。
戶(hù)改也在“摸著(zhù)石頭過(guò)河”
壓力之下，近年來(lái)戶(hù)口問(wèn)題的各種解決方案也在“摸著(zhù)石頭過(guò)河”。
1992年國家就成立戶(hù)籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶(hù)籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農業(yè)、非農業(yè)二元戶(hù)口性質(zhì)，統一城鄉戶(hù)口登記制度；實(shí)行居住地登記戶(hù)口原則，以具有合法固定住所、穩定職業(yè)或生活來(lái)源等主要生活基礎為基本落戶(hù)條件，調整戶(hù)口遷移政策”的改革目標。
河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個(gè)省、自治區、直轄市近年來(lái)取消了農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口的二元戶(hù)口性質(zhì)劃分，統一了城鄉戶(hù)口登記制度，統稱(chēng)為居民戶(hù)口。為推動(dòng)改革政策的順利實(shí)施，12個(gè)省、自治區、直轄市公安機關(guān)主動(dòng)配合民政、勞動(dòng)保障、計劃生育、教育等部門(mén)調整相關(guān)配套的經(jīng)濟社會(huì )政策。北京、上海兩市也已下發(fā)了本市農業(yè)人口轉為非農業(yè)人口實(shí)施意見(jiàn)，放寬了條件限制。
在去年12月召開(kāi)的全國治安工作會(huì )議上，公安部宣布，我國將大力推進(jìn)以建立城鄉統一的戶(hù)口登記制度為重點(diǎn)的戶(hù)籍管理制度改革，逐步取消農業(yè)戶(hù)口、非農業(yè)戶(hù)口的二元戶(hù)口性質(zhì)，實(shí)現公民身份平等。除此之外，我國還將以具有合法固定住所為基本落戶(hù)條件，進(jìn)一步調整戶(hù)口遷移政策，促進(jìn)人才交流和人口的合理有序轉移；完善暫住戶(hù)口登記，探索建立居住證制度；放寬夫妻投靠、老年人投靠子女到城市落戶(hù)的條件限制，解決群眾的實(shí)際困難。
新一輪戶(hù)改的共同點(diǎn)
2007年6月6日，菲律賓總統阿羅約到訪(fǎng)重慶。此起彼伏的高樓和縱橫交錯的立交橋讓她困惑：“重慶還有農民嗎？”時(shí)任重慶市委書(shū)記汪洋的回答是：其實(shí)重慶大部分老百姓都是農民。
“‘大城市帶動(dòng)大農村’是重慶直轄之后就已經(jīng)具備的特點(diǎn)。重慶具備省級行政架構，并不是單純的城市經(jīng)濟體。重慶的城鄉差距尤其大，城鄉二元結構明顯�！敝貞c市社科院城市發(fā)展研究所所長(cháng)許玉明接受《小康》采訪(fǎng)時(shí)指出，“統籌城鄉”的改革就是向困擾中國的城鄉“二元結構”宣戰，戶(hù)籍問(wèn)題便是統籌城鄉中的重要一項。
作為重慶統籌城鄉改革先行示范區，九龍坡區在2007年年初探索制定了《城鄉統籌發(fā)展戶(hù)籍制度改革試行辦法》等配套制度，以解決農民變市民過(guò)程中面臨的各種問(wèn)題。該區規定在子女入學(xué)、就業(yè)扶持、養老保險、最低生活保障等各個(gè)方面，變市民的農民享受與當地“城里人”一樣的待遇。有的區縣甚至出臺了農民變市民的獎勵辦法。
據了解，重慶將建立起城鄉統一的戶(hù)籍登記管理制度，統一登記為“重慶市居民戶(hù)口”，不再區分農村人城市人�！斑@一改革將在試點(diǎn)基礎上于2012年前全面推開(kāi)，并盡快過(guò)渡到以身份證取代屬地戶(hù)籍管理制度�！�
如今在我國許多地方展開(kāi)的新一輪戶(hù)籍改革，都與重慶有一個(gè)共同點(diǎn)，便是以“城鄉一體化”為目標，通過(guò)全面推進(jìn)改革，打破原有的城鄉二元社會(huì )結構，建立城鄉統一的戶(hù)籍登記管理制度。
廣東省全面推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的意見(jiàn)，已于2005年11月報請省政府審定。這次改革意見(jiàn)中提出：在全省范圍內取消農業(yè)、非農業(yè)、自理口糧及其他類(lèi)型的戶(hù)口性質(zhì)，實(shí)行城鄉戶(hù)籍登記管理一體化；按照在實(shí)際居住地登記戶(hù)口的原則，建立并完善實(shí)有人口登記管理制度。
《河南省城鎮化“十一五”規劃》則明確提出，河南省將按照城鄉一體化要求，實(shí)行城鄉統一戶(hù)籍管理，在全省推行按實(shí)際居住地進(jìn)行登記的戶(hù)籍管理制度。城鄉居民將按照實(shí)際居住地址統一登記為“居民戶(hù)口”。
武漢城市圈也表示九城市戶(hù)籍改革有望先行先試：持通用戶(hù)口本，武漢城市圈九城市居民可自由流動(dòng)，并形成以就業(yè)、社保、教育、衛生為重點(diǎn)的城鄉一體化公共服務(wù)體系。
準入和遷移條件在放寬
山東省規定，凡屬該省引進(jìn)的人才，發(fā)給《山東省外來(lái)人才居住證》，享受當地居民的同等待遇。重慶市則在暫住人口中全面實(shí)施居住證制度，取代原有的暫住證。
2007年12月，浙江省也開(kāi)始在部分外來(lái)人口較多地區試點(diǎn)居住證制度。此次改革打破了原有的戶(hù)籍屬地管理框架，把居住證分為三個(gè)等級，類(lèi)別上分為臨時(shí)居住證和居住證兩種，而居住證又分為普通人員類(lèi)和專(zhuān)業(yè)人員類(lèi)。按照外來(lái)人員的條件，分別對應不同的就業(yè)、住房和子女入學(xué)等社會(huì )福利。這種被當地官員稱(chēng)為“繞過(guò)戶(hù)口來(lái)設計附著(zhù)在戶(hù)籍上的福利制度的改革”，受到公眾尤其是外來(lái)人口的關(guān)注。
在河南省鶴壁市，城鄉一體化戶(hù)籍改革也出現了新的特點(diǎn)，如取消了“農轉非”計劃限制，實(shí)行有合法固定住所、有穩定職業(yè)或生活來(lái)源條件下的準入制度；前來(lái)投資、興辦實(shí)業(yè)和購房，不受時(shí)間長(cháng)短、投資數額、納稅數額的限制即可遷入；取消了夫妻投靠在居住時(shí)間上的限制，取消了父母投靠子女對身邊有無(wú)子女的限制，取消了子女投靠父母對子女年齡的限制；增加了投資投勞人員、外來(lái)務(wù)工人員符合一定條件即可入戶(hù)的內容。
作為外來(lái)人口大省的廣東省也在籌建不同城市的準入制度，以準入條件取代各類(lèi)進(jìn)城人口控制指標。如廣州市在2003年以來(lái)先后推出了多項政策，改革了“農轉非”和人口增長(cháng)調控管理辦法，取消了“農轉非”人口控制計劃，將夫妻投靠的年限由10年放寬至5年，并明確了以準入條件取代按計劃指標審核落戶(hù)的辦法。
深圳市也相繼調整了戶(hù)口遷移政策，出臺了多份配套文件，全部取消了“農業(yè)”戶(hù)口性質(zhì)，新增投資納稅入戶(hù)政策，并將夫妻投靠的年限放寬至2年。
改革仍需改堅
改革在如火如荼地進(jìn)行，效果卻似乎不盡如人意。即便是前文中提到的12個(gè)省(自治區、直轄市)，也并沒(méi)能很好地解決原來(lái)的城市戶(hù)口居民和農村戶(hù)口居民的平等問(wèn)題。有的地區，甚至在大刀闊斧地“改革”之后，由于種種原因，又不得不退回到原來(lái)的政策上來(lái)。
河南省鄭州市在2003年宣布入戶(hù)政策完全放開(kāi)、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶(hù)口時(shí)，鄭州市也因其改革力度被媒體形容為中國戶(hù)籍改革的“先行者”，但在2004年后鄭州的“戶(hù)籍新政”被緊急“叫�！�，理由是：人口的迅速增加致使城市交通擁擠，教育資源急劇緊張，社會(huì )保障部門(mén)壓力增大，治安和刑事案件發(fā)案數量增加，城市治安壓力加大，人口增加后患病人員增加將給醫療行業(yè)帶來(lái)壓力等等。
許多地方，農民有了和城里人一樣的“居民戶(hù)口”后卻發(fā)現，城鄉戶(hù)口差別背后隱含的社會(huì )不公仍舊不少，諸如社會(huì )地位、收入標準、子女入學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、醫療衛生、社保、福利、高考、升職、培訓等等并沒(méi)有完全消除，有了進(jìn)城的“門(mén)票”卻享受不到“市民待遇”。寧夏固原市許多農轉非的群眾就由于長(cháng)年未能享受城市待遇，反而失去了退耕還林、兩免一補等農村優(yōu)惠措施，紛紛要求非轉農，在戶(hù)口上呈現返鄉潮。
城里人也有怨言：戶(hù)口一放開(kāi)，龐大的農民涌進(jìn)城，城市就要變成“鬧市”，不得安寧了。況且大家如果完全平等，不是來(lái)分我們的“蛋糕”嗎？
當規定與要求，最終變得不那么匹配時(shí)，不禁讓人對這新一輪“戶(hù)改”的意義有了疑慮，有人甚至評論其“象征意義”多于實(shí)質(zhì)內容。
在各種關(guān)于戶(hù)籍制度的討論聲中，更多的是支持漸進(jìn)式的改革：經(jīng)濟因素和中心城市的承受能力成為重點(diǎn)考慮的因素。接受《小康》采訪(fǎng)的多位人士認為，全面推進(jìn)戶(hù)籍改革的目標是解決城鄉戶(hù)口性質(zhì)統一問(wèn)題，讓?xiě)艨诨貧w本位。戶(hù)籍制度改革本身并不復雜，但附加在戶(hù)籍制度之上的相關(guān)社會(huì )經(jīng)濟政策以及由此形成的社會(huì )利益分配格局卻是錯綜復雜的，不研究解決好相關(guān)的社會(huì )經(jīng)濟政策問(wèn)題，不破除各種壁壘，戶(hù)籍管理制度改革將難以全面穩步推進(jìn)。
不過(guò)在程�？磥�(lái)，鄭州戶(hù)改只是暴露了被長(cháng)期掩蓋的各地對非本地戶(hù)口人(子女)上學(xué)、就業(yè)、社會(huì )保障上不公平對待的問(wèn)題。其實(shí)質(zhì)是各地以常住戶(hù)口為借口，違反了(義務(wù))教育法、勞動(dòng)法、社會(huì )保障方面的法律，應由對應的法律去調整，與戶(hù)口無(wú)關(guān)，戶(hù)口也無(wú)法解決這些不公平的問(wèn)題。
對于戶(hù)籍制度，前進(jìn)還是退步，恐怕還將成為人們爭論不休的話(huà)題。程海對于自己的訴訟倒是充滿(mǎn)信心，“我會(huì )一直告下去，直到法律正確實(shí)施，相信我一定會(huì )勝訴的�！背毯？隙ǖ貙Α缎】怠繁硎�，“如果大家都來(lái)關(guān)注、參與，明年或許就會(huì )出現根本性的改變�！保ㄓ浾� 陶衛華 杜娟）
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