發(fā)表評論 如果聯(lián)想起2003年鄭州市“門(mén)戶(hù)大開(kāi)”的戶(hù)籍政策，成都的“城鄉居民一元化”戶(hù)籍改革顯然要溫和許多。不同的后果是，鄭州戶(hù)改在2006年終因城市不堪重負而緊急叫停，而成都的戶(hù)改至今仍以“潤物細無(wú)聲”的方式一步步深入推進(jìn)中。如果將后者的戶(hù)籍改革試驗納入到整個(gè)統籌城鄉改革的大背景下來(lái)考慮，也許意義更加廣泛。
2007年6月，成都獲批設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。
其實(shí)，這座城市的探索走得更早一些。早在3年前，成都戶(hù)籍改革新政的成形出臺，就來(lái)自于市委“統籌城鄉”發(fā)展的配套改革戰略。當年，成都推倒城鄉戶(hù)籍壁壘阻礙農村勞動(dòng)力自由流動(dòng)的枷鎖，在全市推行一元化戶(hù)籍管理制度，取消農業(yè)和非農業(yè)戶(hù)口的劃分，統稱(chēng)為“成都市居民”。
這一戶(hù)籍管理制度上的最大突破處在于，成都市農民可通過(guò)城市租房獲得成都市戶(hù)口。這意味著(zhù)，對于所有當地農民來(lái)說(shuō)，想要取得一紙成都城市戶(hù)口，已經(jīng)不再是什么難題。其后，這一改革舉措被其他很多城市所效仿。
現在，到了戶(hù)籍新政實(shí)施的第四個(gè)年頭，成都市委政策研究室副主任梁其洲透露，成都正在醞釀的新思路是，如何把這一政策輻射擴大到全體外來(lái)農民工，把他們也納入到整個(gè)成都的城鄉一體化戰略中來(lái)。
成都農民的進(jìn)城之路
張有瓊在她四十多平米的新房里敲敲打打。
新年即將來(lái)臨，和成都大觀(guān)村其他村民們一樣，她一直在忙碌著(zhù)青龍小區住房的簡(jiǎn)單裝修。
這是一個(gè)模樣和普通經(jīng)濟適用房無(wú)異的“農轉居”小區。小區建在大觀(guān)村原有土地之上，現在這里是成都的三環(huán)立交橋邊。3年前，張有瓊被政府征走了7分耕地和100多平米宅基地。按照人均35平方米的房屋置換政策，她家3口人換到了兩套這樣的一居室住房。
看起來(lái)，張有瓊和所有城市近郊的被征地農民沒(méi)什么區別。但是，她的身份其實(shí)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化。除了戶(hù)口登記簿上由原來(lái)的“農業(yè)戶(hù)口”統一更換為“成都市居民”戶(hù)口，更根本的改變是，她已經(jīng)可以享受到和城市人同等的醫療和養老保險。這一待遇不會(huì )因其職業(yè)欄上注明的“被征地農民”而有所差別。當然，在其他一系列配套制度上，差距也在一點(diǎn)點(diǎn)縮小。
目前，成都已率先在全國實(shí)現了城鄉基本醫療保險的全覆蓋。此外，以養老保險、基本醫療保險、最低生活保障為主要內容的農村社會(huì )保障制度也得逐步與城市社保制度接軌。成都市規定，被征地農民都可以辦養老保險，政府給予20%左右的補貼。男性到60歲、女性50歲，就可以每月領(lǐng)到近300元的養老金。
這樣的政策極大鼓勵了農民融入城市的熱情。不過(guò)，其中面臨的問(wèn)題也應之而來(lái)。張有瓊認為“政府政策是好，只是壓力確實(shí)也有點(diǎn)大”�，F在她尚處于無(wú)業(yè)狀態(tài)，而丈夫做環(huán)衛工人的每月收入580元中，就要拿出400多元來(lái)繳納養老和醫療保險。她感嘆：“未滿(mǎn)40歲的村民要買(mǎi)社保的年限更多，買(mǎi)10年，如果再沒(méi)工作好惱火��！”
對此，成都市政府的應對之策是定期搞各種免費就業(yè)培訓，以充分保證農轉居居民的就業(yè)。就業(yè)率相對較好的“農轉居”試點(diǎn)培風(fēng)小區居民除了工作收入，多數還能擁有房屋出租、土地流轉收益和村集體資產(chǎn)的分紅，去年人均收入達到4500元。
當然，并不是每一個(gè)農轉居居民都能達到這樣的水平，其中的政策因素如能否從被征用的土地中獲得租賃、入股等土地流轉收益是影響其收入的關(guān)鍵性因素。
三圣鄉土地流轉模式
“現在農村戶(hù)口轉城市戶(hù)口一點(diǎn)障礙沒(méi)有，但城市戶(hù)口要轉農村戶(hù)口卻很困難了。這是為了鼓勵農民向城鎮集中，增加農村的收益�！背啥际惺虚L(cháng)葛紅林在接待記者采訪(fǎng)時(shí)如是表示。
三圣鄉模式正是成都“城鄉一體化”進(jìn)程中農民充分受益的成功樣板。4年前，三圣鄉還被成都人稱(chēng)為“外八鄉”，這個(gè)稱(chēng)呼就像上海人說(shuō)的“下只角”。但是現在它卻成了城里人十分羨慕的香餑餑。
4年間，這里的農民不僅完成了從傳統農民到土地經(jīng)營(yíng)者的身份轉變，更因其政策優(yōu)惠而成為從土地流轉中獲得資產(chǎn)收益的典型代表。
在成都市打造的所有“統籌城鄉綜合經(jīng)濟改革試點(diǎn)鎮、鄉”序列里，三圣鄉是離成都最近的一個(gè)：只有7公里，曾經(jīng)是傳統農業(yè)人多地少、無(wú)產(chǎn)業(yè)特色的貧困地帶�，F在，這個(gè)貧困鄉有了一個(gè)國家4A級景區的魅力名字：“五朵金花”。
三圣鄉幸福村村民熊祥金曾經(jīng)是騎車(chē)進(jìn)城賣(mài)菜的菜農，現在的身份是幸福梅林“梅王閣”農家小院的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。正值梅花旺季，他的小院每天可以接待400人的“農家樂(lè )”游客，一年的經(jīng)營(yíng)收入就能達到6萬(wàn)元。
不過(guò)，幸福村村民像他這樣自己經(jīng)營(yíng)農家樂(lè )項目的并不多。這個(gè)村的近50家“農家樂(lè )”90%以上由農民出租給外來(lái)公司經(jīng)營(yíng)，村民獲得土地出租收益的同時(shí)，可以外出打工掙錢(qián)。
“我們是帶土地的居民�！边@是熊祥金對自己身份的新定位。和城里人不同的是，他們在擁有工資、經(jīng)營(yíng)收入的同時(shí)，還可以享受到土地租賃、入股的財產(chǎn)性收益。
他指了指遠處古色的“風(fēng)景獨好”農家小院，“這個(gè)院子就是由我們幸福村村委會(huì )利用村集體土地修建后轉租給外來(lái)商家經(jīng)營(yíng)的，村里全體村民通過(guò)入股方式來(lái)獲得租金收入�！�
這些細節展現了三圣鄉通過(guò)土地流轉以爭取最大效益的發(fā)展思路。三圣鄉政府的具體做法是：對農地土地出讓權的轉讓協(xié)議規定時(shí)間不等，并設上限(國家規定為30年)。使用年限滿(mǎn)期以后，原則上政府對于甲乙雙方的租賃關(guān)系是農民自愿流轉給新型的集體經(jīng)濟組織。再由新型集體經(jīng)濟組織和市場(chǎng)方再次流轉。農民流轉了土地，但是土地經(jīng)營(yíng)權并沒(méi)有喪失。農民可以把土地經(jīng)營(yíng)權折算入股，每五年遞增10%�？梢酝ㄟ^(guò)分紅來(lái)取得回報。
從農民到產(chǎn)業(yè)工人
成都的戶(hù)改模式并未造成中心城區人口過(guò)度集中，歸功于其政策引導。
按照成都市政府的戰略，農民向城鎮集中主要分3種類(lèi)型：在5個(gè)中心城區建設完全與城市接軌的農民新居工程；在郊區以重點(diǎn)鎮為主推動(dòng)農民向城鎮集中，城鎮新型社區工程構成重點(diǎn)鎮建設的重要組成部分；在邊遠丘區山區，根據區情適度引導農民向新型農村社區集中居住。
城中村或近郊農村，有地利之便，“農轉居”阻力不大。對于遠郊鄉鎮的“農轉居”農民，如何保障其應當享有的權益？
成都進(jìn)行了一種大膽嘗試：通過(guò)土地整理，推動(dòng)農村院落拆并和農民居住向城鎮、中心村和聚居點(diǎn)適度、自愿集中。
蒲江縣距成都城區68公里，一個(gè)典型的農業(yè)大縣。兩年多前，復興鄉1500多戶(hù)農民拆遷搬進(jìn)集中居住小區。通過(guò)土地流轉，他們把騰出的萬(wàn)余畝土地租給農業(yè)產(chǎn)業(yè)公司，農民直接變成產(chǎn)業(yè)工人，實(shí)行“股權+紅利+工資”的收入分配方式。目前該鄉獼猴桃生產(chǎn)基地投資已達1.2億美元。
實(shí)現遠郊落后地區農業(yè)人口轉移的另一種途徑是建工業(yè)園區。大邑縣距離成都市區45公里，規劃了一個(gè)占地30平方公里的工業(yè)園區，引進(jìn)了青島雙星等一批著(zhù)名企業(yè)，解決了失地農民的工作和社保問(wèn)題。
據統計，成都市規劃建設600個(gè)農村新型社區。截至2006年底，已經(jīng)建成農民集中居住區67個(gè)，入住農民14.7萬(wàn)人。
成都城鄉居民收入差距從2002年的2.66∶1縮小到2006年的2.61∶1。從2003年到2006年，成都失地農民和農村勞動(dòng)力轉移至二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，年均增加10.53萬(wàn)人。土地向規模經(jīng)營(yíng)集中后，繼續留在農村的農業(yè)勞動(dòng)者，搖身一變成為“農業(yè)工人”。
四川省人民政府副秘書(shū)長(cháng)楊國安在“中國統籌城鄉論壇”上對成都市的土地規模經(jīng)營(yíng)思路給予肯定，他認為城鄉統籌發(fā)展商的引入推動(dòng)了農民向產(chǎn)業(yè)工人轉變，促進(jìn)了成都探索土地流轉的經(jīng)營(yíng)機制，包括土地股份合作、租賃、承包等模式，有利于發(fā)展適度規模經(jīng)營(yíng)。
土地換“社�！保河写隣幷摰慕�(jīng)驗
為了形成土地的規模集中，成都戶(hù)改的一個(gè)核心要點(diǎn)是鼓勵農民放棄土地，向城區集中。四川省社科院學(xué)術(shù)顧問(wèn)、著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家林凌把這一戰略概括為“三保障、兩放棄”。
“三保障是前提，農民進(jìn)城必須保障他的就業(yè)、廉租房，保障他的家屬進(jìn)城，保障他的城市居民可以享受到的社會(huì )保障；兩放棄是條件，農民放棄他的農村宅基地、農村承包地�！�
在實(shí)際操作中，這形成了成都市“土地換社�！钡膽�(hù)改模式。
應該說(shuō)，這一戶(hù)改模式出臺時(shí)還是考慮到了失地農民的利益。成都市公安局戶(hù)籍科民警紀麗告訴記者：“‘農轉居’后，農民們的土地承包經(jīng)營(yíng)權、集體土地的所有權和補償權、集體資產(chǎn)的所有權和分配權等不發(fā)生變化。農民自愿退出原農村宅基地進(jìn)入城鎮購買(mǎi)公寓房的，可享受相鄰區位經(jīng)濟適用房的優(yōu)惠政策�！�
從積極意義上看，在城鄉差別客觀(guān)存在的情況下，“土地換社�！彪m然可以說(shuō)是權宜之計，但畢竟一方面能夠推動(dòng)農民積極進(jìn)城，另一方面在保護農村耕地的情況下，能夠促進(jìn)土地集中和合理流轉，幫助農民真正擁有自己的財產(chǎn)性收入。
不過(guò)，這一模式也得到不少專(zhuān)家的質(zhì)疑。溫鐵軍教授接受《小康》采訪(fǎng)時(shí)指出，“土地換社�！辈僮鞑缓�，很有可能變成另一場(chǎng)以“城市化”命名、對農民進(jìn)一步剝奪的方式；同時(shí)社保以土地為條件，本身就是對農民的另一種差別待遇。
溫鐵軍對此有著(zhù)尖銳批評：“真想城鄉統籌，應該先做到給農民以起碼的國民待遇，在公共品上給農民以公平的待遇。我們現在的政策只是向正常國家的正常國民待遇上靠近。這么大的財政，還讓人沒(méi)有醫保、沒(méi)有社保，沒(méi)有養老，還扭扭捏捏，一次一次往前挪，憑什么？農民這么多年沒(méi)社保，現在還讓他們用土地換。做了這么多年貢獻了，窮了這么多年，連起碼的保障都不給人家，正常嗎？”
溫鐵軍認為，中國農村的貧困客觀(guān)源于農村土地、資本、勞動(dòng)力三要素的流失。城鄉統籌的真正著(zhù)力點(diǎn)還在于促進(jìn)三要素回流，同時(shí)政府在公共開(kāi)支的公平性上做到城鄉無(wú)差別待遇。
公共服務(wù)均衡化的夢(mèng)想與現實(shí)
2003年以后，中國政府的社會(huì )政策著(zhù)力點(diǎn)都在于促進(jìn)公共品的公平性上。這一思路與國家總體進(jìn)入城市反哺農村、公共服務(wù)均衡化的發(fā)展階段相吻合。專(zhuān)家認為，我國現在已經(jīng)開(kāi)始具備解決城鄉二元經(jīng)濟結構的基本條件，成都作為“統籌城鄉綜合試驗區”，其大戶(hù)籍改革正順應了這一大的趨勢。
如今，成都市已經(jīng)建了二十多個(gè) “農轉居小區”。青陽(yáng)區培風(fēng)小區作為成都首建的第一個(gè)“農轉居”小區，配備了先進(jìn)的“六站一室一港灣”，即醫療站、文化站、教育工作站、社保工作站、就業(yè)工作站和警務(wù)室、港灣式交通車(chē)站，使得農民在享受公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上甚至超過(guò)城市社區。
其后通過(guò)工業(yè)園區模式市場(chǎng)化運作建立的歐式風(fēng)格社區“歐洲小鎮”，以及最新的“康莊小區”工程，作為區政府的“農轉居”樣板，硬件和軟件也都在整個(gè)成都市社區建設中屬上乘。
“要讓青陽(yáng)區的農民享受到和城里人一樣的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，農村孩子和城市孩子一樣享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源�！边@是青陽(yáng)區委書(shū)記王忠林對“統籌城鄉”的目標追求。
要實(shí)現這一目標，客觀(guān)要求政府財政的大力投入。成都市制定了推進(jìn)城鄉教育均衡發(fā)展等政策，財政投入14.5億元，對農村中小學(xué)校進(jìn)行了標準化建設，基本實(shí)現城鄉教育硬件均衡配置。
成都市委政策研究室副主任梁其洲接受《小康》采訪(fǎng)時(shí)強調：“成都戶(hù)籍改革不單是戶(hù)口意義上的改革，而是一整套完整的制度設計，中心是促進(jìn)城鄉公共服務(wù)均衡化�！�
不過(guò)，在中央層面的全面改革未開(kāi)展之前，整套制度體系的搭建仍然受到牽制。
對此，成都市統籌委副主任秦代虹表示出諸多無(wú)奈：“沒(méi)有征地的農民，包括農民工要加入城鎮社保，比較困難。為什么比較困難？因為勞動(dòng)和社會(huì )保障部有這個(gè)規定，涉及到中央的財政轉移支付對接時(shí)，就不會(huì )把這部分納入進(jìn)來(lái)，要推動(dòng)這一改革，只能由中央層面推動(dòng)�！�
“我們現在是對農民有一套保險支持、農民工有一套保險支持，職工和城市居民有一套保險支持。這些保障體系我們從制度上可以對接，但是問(wèn)題是如何從國家層面上把幾種保障納入一個(gè)財政支付體系中來(lái)？”
從這個(gè)意義上說(shuō)，地方政府的戶(hù)改依然難以解決最基本的問(wèn)題，中國社科院教授陸學(xué)藝的看法是“它想徹底也很難完全徹底”，最終需要中央層面的制度推進(jìn)。（記者 陶衛華 杜娟）
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