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本刊記者/孫展
到目前為止“行賄黑名單”并非一個(gè)通用的信用認證系統。那些職業(yè)經(jīng)理人或建筑公司即便被個(gè)別地區的“黑名單”登記在冊，亦不會(huì )影響他們在其它地區繼續承包工程的資格
盡管并沒(méi)有在全國范圍內得到推行，但是外界普遍對最高人民檢察院近日聯(lián)合建設部、交通部、水利部等三部門(mén)試行的“行賄人犯罪黑名單”制度報以很高的期望。
這項以“在工程建設領(lǐng)域開(kāi)展行賄犯罪檔案查詢(xún)”為名的試點(diǎn)工作，被外界通俗地稱(chēng)為“行賄黑名單”制度。
其核心內容是檢察機關(guān)對工程建設領(lǐng)域的行賄犯罪案件，在法院作出生效有罪判決、裁定后，及時(shí)進(jìn)行錄入，建立行賄犯罪檔案查詢(xún)系統。有關(guān)部門(mén)在工程建設項目立項、勘察、設計、施工、監理、材料物資設備采購等過(guò)程中，可以向參與上述承發(fā)包活動(dòng)的從業(yè)單位或個(gè)人住所地的檢察機關(guān)查詢(xún)有關(guān)工程建設從業(yè)單位或個(gè)人有無(wú)行賄犯罪記錄。對經(jīng)查詢(xún)有行賄犯罪記錄的單位或個(gè)人，依照法律規定和管理職權，根據不同情況作出相應的處理，嚴重者將被限制永久進(jìn)入本地區或者本行業(yè)的建筑市場(chǎng)。而對于表現良好的被記錄在案者，只要在規定的時(shí)間內沒(méi)有再次被發(fā)現行賄的行為，亦可從“黑名單”中刪除。
此次制度的試行范圍，除了三個(gè)試點(diǎn)部門(mén)之外，還包括江蘇、浙江、重慶、四川和廣西等五省(市、自治區)。
“新制度的推行將為遏制建設工程領(lǐng)域內嚴重的腐敗行為提供一個(gè)契機�！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室副主任任建明如是評價(jià)說(shuō)。
被縮小的“黑名單”
“行賄黑名單”制度起源于寧波市北侖區人民檢察院。北侖區檢察院副檢察長(cháng)許尚金向記者介紹說(shuō)，2002年初，北侖區檢察院將1998年以來(lái)查處的90多名行賄人的相關(guān)資料收集、整理成冊，形成行賄人資料庫，并在此基礎上，選擇出情節惡劣的17人組成“行賄人黑名單”，以此向有關(guān)單位提供以行賄記錄查詢(xún)?yōu)橹饕獌热莸摹罢\信咨詢(xún)服務(wù)”。
許尚金告知記者，被關(guān)注對象是否會(huì )被列入“黑名單”的標準有四條：一、因行賄罪而被法院判刑的；二、雖未判刑，但法院判決認定的，賄賂事實(shí)中行賄數額達到五萬(wàn)元以上的；三、被檢察機關(guān)查實(shí)，有兩次以上行賄記錄的或行賄三人以上的；四、檢察機關(guān)已有確鑿證據證明其有行賄事實(shí)，但本人未主動(dòng)交代或拒不承認的。
據許尚金稱(chēng)，這些措施給北侖區建筑市場(chǎng)的參與者以很大的震動(dòng)。
寧波的試驗引發(fā)了最高檢的關(guān)注。2003年末，最高檢相關(guān)部門(mén)邀請部分專(zhuān)家就此制度舉行了專(zhuān)題論證會(huì )。曾經(jīng)參加過(guò)論證會(huì )的中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院教授王平告訴記者，與會(huì )專(zhuān)家對新制度大都持一種積極肯定的態(tài)度，但也提出了不少改進(jìn)意見(jiàn)。其中之一就是：未經(jīng)法院判決的行賄嫌疑人，檢察院是否有權將其列入“黑名單”？
王平教授當時(shí)提出，如果只有行賄嫌疑，而證據不足，則只能按照“疑罪從無(wú)”的原則，不能搞“有罪推定”，即便是那些檢察機關(guān)認為行賄證據確鑿無(wú)誤但未經(jīng)法院認定的案件�！邦A防和打擊犯罪與保障人權之間必須有一個(gè)底線(xiàn)，這是誰(shuí)也不能突破的�！蓖跗綇娬{說(shuō)。
經(jīng)過(guò)近一年的論證和準備，最高檢在試行“黑名單”制度時(shí)，顯然吸取了專(zhuān)家們的觀(guān)點(diǎn)：在通知中，“行賄犯罪檔案查詢(xún)系統”的錄入范圍被限定在“法院作出生效有罪判決、裁定”的范圍內，而北侖區檢察院在當初在推行“黑名單”制度時(shí)所設定的另外三個(gè)范圍則被排除在外。這顯然是一個(gè)權衡各種利弊之后的做法。
“震懾”作用大于“處罰”
盡管避免了司法上容易引發(fā)爭議的內容，但由此帶來(lái)的影響卻不能不使人擔憂(yōu)。國家檢察官學(xué)院教授周其華告訴記者，雖然在刑法中既規定了受賄罪也規定了行賄罪，但在司法實(shí)踐中，行賄罪和受賄罪的判處卻有很大差別。根據政策，國家更注重打擊受賄者，尤其是國家工作人員受賄。對于行賄人，沒(méi)有特殊原因一般不追究。在法律規定中，也同樣存在重受賄輕行賄的傾向。例如受賄5000元就構成犯罪，但構成行賄罪則需要10000元。因此就會(huì )出現受賄者構成了受賄罪，行賄人卻不構成犯罪的現象。
另外，在許多人的觀(guān)念中，行賄者之所以行賄也多是出于被逼無(wú)奈，因此，只要在追訴之前主動(dòng)交待行賄事實(shí)的，多數不被追究。除非案件性質(zhì)惡劣，行賄數額特別巨大，在受賄人承認，行賄人反而不承認的情況下才追究。
許尚金副檢察長(cháng)則談到，在實(shí)踐中行賄罪的查處會(huì )有很多難點(diǎn)，在行賄人知道自己會(huì )被定罪的情況下，往往會(huì )采取拒不承認的態(tài)度。而一旦行賄者與受賄者達成了攻守同盟，案件的取證、偵破就更加困難。因此在辦案過(guò)程中，檢察機關(guān)會(huì )根據政策對一些主動(dòng)認罪，或對破案有功的行賄者作不起訴處理。當初在確定黑名單時(shí)，之所以有納入范圍之爭，也正是基于上述實(shí)踐情況。
針對這種困境，北京大學(xué)廉政建設研究中心主任李成言教授坦言，新制度若想取得實(shí)質(zhì)效果，操作性仍有待提高。李成言認為，行賄犯罪者大多采取“暗箱操作”手法，能夠被法院判罰的數量有限，因此新制度更多的是對那些沒(méi)有上“黑名單”的人起到震懾作用，使他們時(shí)刻感受到被列入“黑名單”的威脅�！斑@就好比訂立了一種游戲規則，把一些人拒之門(mén)外的同時(shí)，也警示了大家：如果不遵守規則，誰(shuí)都有可能被從位置上罰下去�！�
劍指腐敗重災區
實(shí)際上，建筑工程領(lǐng)域中的腐敗問(wèn)題已經(jīng)愈來(lái)愈成為眾人關(guān)注的焦點(diǎn)。就在不久前召開(kāi)的“建設領(lǐng)域的誠信與反腐敗研討會(huì )”上，長(cháng)安保證擔保公司總裁劉智向外界披露，據有關(guān)方面統計，我國金融領(lǐng)域60%的壞賬與建筑行業(yè)有關(guān)，已發(fā)生的腐敗大案要案中，涉及到一些省部級領(lǐng)導的，又有多半與建設工程領(lǐng)域項目有關(guān)。
在年初中紀委進(jìn)行的反腐民意調查中，建筑工程領(lǐng)域被群眾選為5大腐敗領(lǐng)域之首。
正是在這種背景下，最高檢、建設部、交通部、水利部推出了“行賄黑名單”制度。清華大學(xué)廉政研究所任建明副主任分析說(shuō)，新制度的推行實(shí)際包含了數個(gè)方面的戰略部署：一方面是在重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)防控：率先進(jìn)行試點(diǎn)的建設、交通和水利三個(gè)部門(mén)都是大型建設工程眾多，容易孳生腐敗的領(lǐng)域。第二個(gè)方面為全國推廣積累經(jīng)驗，為其他省市的順利推行提供參考；第三個(gè)方面則是把預防的關(guān)口前移，從注重事發(fā)查處向注重事前預防轉移。
這一思路正與近來(lái)司法界要求加強對行賄者懲處力度的呼聲暗暗相合。中國政法大學(xué)王平教授認為，在國外的司法實(shí)踐中，對行賄者的懲罰有相當嚴格的規定，與切實(shí)的制度保障。他舉例說(shuō)，新加坡的法律中就有規定，如果有人行賄，被行賄對象僅僅拒賄是不行的，還必須將行賄人舉報到司法部門(mén)，否則一樣會(huì )受到法律的追究�！按伺e對打擊行賄者起到了很好的作用�！�
有業(yè)內專(zhuān)家指出，新制度的出臺甚至可以“救活”一些業(yè)已存在的預防措施。比如，曾在部分地區推行的建筑承包單位簽訂“雙合同”(即普通承包合同＋廉政合同)的措施，即因缺乏相應的處罰機制導致效果不佳而為人所詬病，新制度的出臺可在一定程度上彌補原有措施的缺憾，有助于構建一個(gè)更加合理的反腐制度體系。
期待全國共享的信用認證系統
據了解，全球著(zhù)名的反腐敗非政府組織“透明國際”已在其網(wǎng)站中，對中國出臺的此項新制度進(jìn)行了重點(diǎn)介紹。新華社轉引該組織的言論稱(chēng)，在建筑領(lǐng)域實(shí)行把行賄者列入“黑名單”的做法，是中國在繼采取公開(kāi)招投標和建筑有形市場(chǎng)方法以后，最近在公共采購領(lǐng)域所進(jìn)行的改革的一部分。
該組織還建議說(shuō)“中國政府禁止腐敗的建筑業(yè)者承攬工程是一個(gè)積極的步驟，表明了政府打擊和制約腐敗的決心。此舉為其他國家和一些國際組織樹(shù)立了很好的榜樣，他們也應該采取更加有效、透明的‘黑名單’制度�！�
盡管?chē)H評價(jià)甚高，但是新制度在短期內能夠發(fā)揮的作用卻尚難評估。到目前為止“行賄黑名單”并未成為一個(gè)通用的信用認證系統。相關(guān)職業(yè)經(jīng)理人或建筑公司即便被個(gè)別地區的“黑名單”登記在冊，亦不會(huì )影響他們在其它地區繼續承包工程的資格。
任建明副主任呼吁說(shuō)，應該盡快構建一個(gè)全國聯(lián)網(wǎng)的信用認證系統，不單單在建筑領(lǐng)域，在醫療衛生、金融等領(lǐng)域內亦應如此，凡是有不良記錄者都將會(huì )在各自的領(lǐng)域中受到相應的限制。對此，許尚金還提到了其初步構想 已經(jīng)記錄在區檢察院“黑名單”中的行賄者，根據其行為的嚴重性，評估后決定是否上報到市檢察院，繼而市級檢察院從中挑選上報到省級檢察機關(guān)，如此類(lèi)推，那些情節惡劣，影響重大的行賄者就會(huì )被列入全國的查詢(xún)系統。
“如此一來(lái)，他們在全國都不會(huì )再有市場(chǎng)�！痹S尚金說(shuō)。
(來(lái)源：中國《新聞周刊》2004年第20期)
