中國《新聞周刊》文章:違憲審查值得期待
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全國人大法工委法規審查備案室的新張,并不標志著(zhù)中國違憲審查機制的啟動(dòng)
-本刊記者/文曄□張意軒
2004年5月,全國人大常委會(huì )法律工作委員會(huì )新設了一個(gè)工作機構——法規審查備案室。該室設立近2個(gè)月后,仍鮮為人知,沒(méi)有任何官方消息通告其存在。
6月20日,“法規審查備案室”成立的消息方被媒體報出,并很快吸引了國人眼球——一些人歡呼:中國“違憲審查機制”終于啟動(dòng)。但是,在本刊記者采訪(fǎng)的多位專(zhuān)家中卻沒(méi)人給出這樣的評語(yǔ)。事實(shí)上,多數專(zhuān)家認為,這距離中國違憲審查制度的真正啟動(dòng)還很遙遠。
法規審查備案室之前世今生
法規審查備案制度,對公眾來(lái)說(shuō)也許是個(gè)新鮮事。但是,對全國人大常委會(huì )法工委來(lái)說(shuō),對法規備案審查,自1982年已經(jīng)開(kāi)始。
據中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心主任胡錦光介紹,我國有兩個(gè)法律文件對法規備案進(jìn)行了規定:一是《立法法》,規定了行政法規和地方法規備案的時(shí)間和提交備案的主體;一個(gè)是國務(wù)院的《法規規章備案程序條例》。
這些法律規定,地方性法規、自治條例、單行條例、國務(wù)院各部門(mén)制定的行政規章必須在公布后的30日內報有關(guān)部門(mén)備案,行政法規需要報全國人大常委會(huì )備案。
備案有兩種意義:一是形式上的意義,接收備案的主體需要掌握和了解下級行政機關(guān)制定了哪些法規;二是實(shí)質(zhì)意義,即接收備案的主體要對這些法規進(jìn)行審查。審查主要包括兩個(gè)方面:合法和合憲。
但胡錦光稱(chēng),在實(shí)踐中以前我國法規備案僅有形式上的意義,第二項工作基本上沒(méi)做。建國以來(lái),我國沒(méi)有宣布過(guò)任何一個(gè)法律規章因與憲法相抵觸無(wú)效。
據知,備案審查的具體做法是:法規報全國人大常委會(huì )備案后,由辦公廳秘書(shū)局分送法工委下屬的專(zhuān)門(mén)委員會(huì )進(jìn)行審查。專(zhuān)門(mén)委員會(huì )提出審查意見(jiàn)后,轉送有關(guān)地方人大辦理。
據統計,從1993年八屆人大開(kāi)始到2000年6月底《立法法》實(shí)施之前,送交各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )審查的法規近6300件。
雖然工作量很大,但這種審查卻收效甚微。據中國政法大學(xué)憲法研究所所長(cháng)、北京大學(xué)人民代表大會(huì )與議會(huì )制度研究中心主任蔡定劍統計,八屆全國人大對備案法規審查了3100多件,全國共發(fā)現90多件有抵觸的法規,都反饋給了地方人大。但全國人大只收到8件反饋意見(jiàn);最終只有1件按全國人大內務(wù)司法委員會(huì )的意見(jiàn)糾正了。
勞而無(wú)功,因此在九屆全國人大期間,對備案法規事先審查這一繁重工作被取消了。取而代之的是2000年《立法法》設定的被動(dòng)審查原則,即通常所說(shuō)的“不告不理”。
“告”又分為兩種,一種是由國家機關(guān)提出的審查“要求”,一般必須審查;另一種是由單位和個(gè)人提出的審查“建議”,要經(jīng)過(guò)法規審查工作機構篩選以后,決定是否送專(zhuān)門(mén)委員會(huì )審查。專(zhuān)門(mén)委員會(huì )可以審查也可以不審查。
全國人大常委會(huì )副秘書(shū)長(cháng)劉鎮曾在一次法制講座上說(shuō),《立法法》實(shí)施以來(lái),全國人大常委會(huì )一直沒(méi)有收到國務(wù)院、中央軍委、“兩高”和各省人大常委會(huì )對哪一件法規提出進(jìn)行“審查的要求”,只收到一些企事業(yè)單位和個(gè)人提出的對某些法規進(jìn)行“審查的建議”,
去年5月,3位法學(xué)博士因“孫志剛案”上書(shū)全國人大常委會(huì ),意在啟動(dòng)違憲審查程序。但國務(wù)院隨即廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,違憲審查程序也自然沒(méi)有啟動(dòng)。
中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長(cháng)、中國憲法學(xué)會(huì )副會(huì )長(cháng)韓大元對媒體表示,此后全國人大常委會(huì )收到了20多份違法違憲審查建議。但是如何確立違憲審查制度、如何啟動(dòng)特別調查程序都尚無(wú)先例。據了解,在《立法法》實(shí)施后的近3年時(shí)間里,沒(méi)有一件備案的法規正式進(jìn)入專(zhuān)門(mén)委員會(huì )的審查程序。
繼主動(dòng)審查之后,被動(dòng)審查也未見(jiàn)實(shí)效,被動(dòng)審查與主動(dòng)審查相結合,成為新的選擇。2003年8月,十屆全國人大第八次委員長(cháng)會(huì )議上修訂的《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區法規備案審查工作程序》把主動(dòng)審查的程序明確下來(lái),在“有告才理”的基礎上新增一條:“專(zhuān)門(mén)委員會(huì )對備案的法規認為需要審查的,可以提出書(shū)面的報告,經(jīng)常委會(huì )辦公廳、法工委研究,報秘書(shū)長(cháng)同意后,進(jìn)行審查!
這一程序還規定,法律委員會(huì )和有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì )審查認為法規同憲法或者法律相抵觸而制定機關(guān)不予修改的,可向委員長(cháng)會(huì )議提出書(shū)面審查意見(jiàn)和予以撤銷(xiāo)的議案,由委員長(cháng)會(huì )議決定是否提請常委會(huì )會(huì )議審議決定。法規審查結束后,常委會(huì )辦公廳可根據需要將審查結果書(shū)面告知提出審查要求和審查建議的單位和個(gè)人。
全國人大法工委法規審查備案室的工作人員透露,該室建立的契機,就是這個(gè)《程序》。
僅一個(gè)工作機構難有作為
在蔡定劍看來(lái),法規審查備案室的成立是加強法規備案審查工作的一個(gè)進(jìn)步,但與啟動(dòng)違憲審查機制完全是兩碼事。
首先,法規審查備案室是人大法工委下面的一個(gè)工作機構,它沒(méi)有撤銷(xiāo)法律法規的權力,發(fā)現違法問(wèn)題要由人大法工委提交審查意見(jiàn)報告,而人大常委會(huì )的慣常做法是交由地方人大常委會(huì )自行糾正。由于審查意見(jiàn)沒(méi)有法律效力,地方人大可以考慮,也可以不考慮,法規審查備案室同樣可能如以前一樣陷入尷尬。
其次,該部門(mén)只有20多人,而每年通過(guò)的地方法規達1000多件,國務(wù)院法規也要報備,件件都審是不可能完成的任務(wù)。而且蔡定劍認為,光看法律條文是很難找到?jīng)_突的,法規沖突的問(wèn)題要在實(shí)施中才容易暴露。對于備案法規的抽象審查,如同大海撈針,缺乏效率。
多年前,學(xué)者們呼吁在全國人大下設專(zhuān)門(mén)的憲法委員會(huì ),承擔違憲審查的工作。不過(guò),中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心主任胡錦光認為,現在這個(gè)“法規審查備案室”和學(xué)者們呼吁的“憲法委員會(huì )”顯然是兩個(gè)概念。舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子,如果一個(gè)公民想保障自己的憲法權利,他顯然不可能直接到法規審查備案室申訴,因為這個(gè)機構僅僅是對交來(lái)備案的法律法規進(jìn)行審查。韓大元也認為,它不是一個(gè)新的機構,只是把過(guò)去相同職能的部門(mén)專(zhuān)門(mén)化了。從這個(gè)機構發(fā)展到憲法委員會(huì )必須引進(jìn)新的機制。起碼,“憲法委員會(huì )首先應該是一個(gè)權力機構”,而這是“法規審查備案室”所不具備的。
專(zhuān)家們比較一致的看法是,通過(guò)司法途徑解決“法律打架”的問(wèn)題會(huì )更有效。但這在現實(shí)中卻難以實(shí)現,北京市人大常委會(huì )法工委副主任李小娟在一個(gè)論壇上說(shuō):地方性法規與法律沖突,北京市的法院判決不適用地方性法規,這在實(shí)踐中行不通。在中國的體制內,法院由人大產(chǎn)生,向人大負責,不能超越人大的權力。
可以說(shuō),“法規審查備案室”是現有機制下解決的問(wèn)題的一種嘗試,但同樣,它的局限性也就在所難免。
離違憲審查還有多遠
蔡定劍還表示,即使有一個(gè)專(zhuān)門(mén)機構,我們離真正意義上的違憲審查機制仍相去甚遠,因為違憲審查還缺少起碼的根基——體制和程序。缺少這個(gè)根基,很難說(shuō)法規審查備案室能起多大作用!叭绻娴陌l(fā)現問(wèn)題了,它能否報全國人大常委會(huì ),做出類(lèi)似于撤銷(xiāo)的建議,這還有待觀(guān)察。長(cháng)期以來(lái),中國國家機構之間的關(guān)系相對平和,全國人大常委會(huì )雖然享有對法規的撤銷(xiāo)權,但從建國以來(lái),還沒(méi)有撤銷(xiāo)過(guò)一個(gè)!
至于有媒體說(shuō)“該室可以責令相關(guān)立法部門(mén)限期修改法規”,專(zhuān)家認為從法律上講,這個(gè)新設機構不可能具備這個(gè)職能。它如何在違憲違法審查上發(fā)揮作用還有許多未知數。
正如法規審查備案室負責人對本刊記者所言:“我們還沒(méi)什么可說(shuō)的,很多事都沒(méi)定下來(lái)!
在法規審查備案室成立之初,一些專(zhuān)家就認為它由于地位所限,很難大有作為。另一些專(zhuān)家對這個(gè)新機構則仍抱有期待,胡錦光說(shuō),“進(jìn)一步擴大職權,不但對備案法規進(jìn)行審查,還要對案件進(jìn)行違憲審查,是這個(gè)機構的發(fā)展前途!
北京大學(xué)法學(xué)院王磊副教授說(shuō),違憲審查機制起步的重要標志應該是,通過(guò)一些個(gè)案確立一種可以參照的程序。如果只是從機構和人員上去著(zhù)手去做這件事情,只能算是在準備階段。
蔡定劍也認為,比成立工作機構更重要的,是全國人大常委會(huì )應公布并細化按立法規定的違憲違法審查程序,并按程序來(lái)處理公民的違憲審查建議。
“等到哪天,出了公告,宣布某個(gè)法規是違憲的,撤銷(xiāo)了它,這才標志著(zhù)違憲審查制度正式開(kāi)始啟動(dòng)了!蓖趵谡f(shuō)。
(來(lái)源:中國《新聞周刊》2004年第23期)