從規范執行層面看，食品安全監管體制運行中存在明顯的政出多門(mén)、職能交叉重疊等問(wèn)題，同時(shí)又缺乏一個(gè)權威主體負責所有的食品安全執法
民以食為天，但中國人的食品憂(yōu)患卻似乎總是揮之不去。過(guò)去我們擔憂(yōu)的是食品短缺；今天我們擔憂(yōu)的是食品安全。頻頻見(jiàn)諸媒體的、有關(guān)食品安全事件的報道，已經(jīng)一再提醒我們：食品安全問(wèn)題已成為一個(gè)嚴重的公共政策問(wèn)題和社會(huì )問(wèn)題。最近卷土重來(lái)的“蘇丹紅”事件，以及民眾對這些事件的心理反應和行動(dòng)，足以表明公眾對食品安全已經(jīng)瀕臨恐慌的地步；有人甚至開(kāi)始用“食品恐怖主義”來(lái)形容不安全食品的危害。
當前我國面臨的食品安全問(wèn)題，主要表現為四個(gè)方面：第一，食品污染。表現為農產(chǎn)品化肥、農藥過(guò)量殘留，畜產(chǎn)品激素、抗生素濫用；第二是食品添加劑濫用。表現為食品加工過(guò)程中大量使用添加劑，甚至使用國家明確禁止的化學(xué)添加劑，致使許多食品成為“毒藥”；第三是食品假冒偽劣，例如用工業(yè)酒精勾兌、假冒白酒等；第四是食品過(guò)期。過(guò)期食品中的成分發(fā)生各種生化反應產(chǎn)生有毒物質(zhì)，如過(guò)期鮮奶等食品。目前在我國頻頻發(fā)生的食品安全事件，基本上是因為出現上述一種或多種情形而導致的。
食品安全問(wèn)題直接關(guān)系到公眾身體健康和生命安全，在一定程度上，甚至會(huì )影響到社會(huì )穩定。因此，加強食品安全監管，保障食品安全，是任何一個(gè)政府最基本的功能和職責。在這個(gè)意義上，我們也完全可以說(shuō)，就食品安全而言，有效監管就是最好的服務(wù)。事實(shí)上，現代各主要國家都從保障公眾生命健康權的高度，對食品安全建立起了一套“從農田到餐桌”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程的監管流程，形成了一整套運行有效的食品安全監管體制。
在我國，由于我們過(guò)去在食品領(lǐng)域面臨的主要問(wèn)題一直是短缺，食品安全問(wèn)題并未受到足夠的重視。雖然從上個(gè)世紀九十年代中期以來(lái)，國家圍繞食品衛生法制定了一系列有關(guān)食品安全的政策法律規范，但不論是這些規范本身還是規范的執行，都存在著(zhù)一系列問(wèn)題；那些不斷現諸于媒體的有關(guān)食品安全事件的“負面報道”，其實(shí)一直都在向我們提示食品安全監管體制及其運行中所存在的問(wèn)題；更何況，我們完全可以想象，見(jiàn)諸報端的食品安全事件，不過(guò)是食品安全問(wèn)題的冰山一角。透過(guò)這些此起彼伏的食品安全事件，我們不得不反思食品安全監管體制所存在的問(wèn)題甚至失敗。也許，是需要用責任感和勇氣去承認和面對一個(gè)痛苦事實(shí)的時(shí)候了。
我國目前的食品安全監管體制，存在著(zhù)靜態(tài)的規范層面和動(dòng)態(tài)的執行層面的雙重問(wèn)題。從規范層面看，盡管涉及食品監管的法律法規有幾十部之多，但這些法律法規的系統性和協(xié)調性很差。很多法規和政策都是不同部門(mén)追逐利益的產(chǎn)物，因此數量眾多的法律規范并沒(méi)有構成一個(gè)“從農田到餐桌”的規則系統；相反，由于立法的部門(mén)化，造成監管權力分割、監管標準混亂、甚至某些環(huán)節上的監管缺位。從規范執行層面看，食品安全監管體制運行中存在明顯的政出多門(mén)、職能交叉重疊等問(wèn)題，同時(shí)又缺乏一個(gè)權威主體負責所有的食品安全執法。目前，包括工商、衛生、海關(guān)、公安、質(zhì)量監督、環(huán)保、食品藥品監督管理部門(mén)等9個(gè)部門(mén)都對食品安全負有監管職責，但不同部門(mén)僅負責食品生產(chǎn)鏈條的不同環(huán)節。這種部門(mén)眾多、分段執法的監管權分配和行使體制，不僅增加了食品監管執法成本，而且容易導致明顯的執法漏洞，大大削弱了食品監管的有效性。中央和地方多層級的執法權配置結構，進(jìn)一步使食品監管有效性受到侵蝕。一些地方政府基于狹隘的地方利益考慮，甚至對食品違法行為“睜一只眼，閉一只眼”。而在執法手段上，現有執法體制過(guò)分依賴(lài)非常規化的“運動(dòng)式執法”，缺乏日�；�、可持續的執法技術(shù)，造成食品安全執法過(guò)程中出現“食品安全事件泛濫———打擊———問(wèn)題緩解———再度泛濫———再打擊”的輪回。
食品監管規范體系和執法體系所存在的上述問(wèn)題，是現實(shí)中頻頻發(fā)生的食品安全事件的根本癥結所在；這些“病根”和不時(shí)發(fā)作的各種各樣的“癥狀”，凸現了我國食品安全監管體制的缺陷。既然如此，面對各種食品安全事件，我們就不能僅僅滿(mǎn)足于個(gè)案的治理，而需要認真反思監管體制的問(wèn)題，探尋體制合理化的出路。事實(shí)上，政策失敗本身并不可怕，可怕的是拒絕承認失敗和諱疾忌醫。一個(gè)學(xué)習型政府，完全可以從政策失敗的個(gè)案中，不斷提升政策學(xué)習的能力和公共治理的質(zhì)量。
(來(lái)源：法制日報 作者為北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心主任 王錫鋅)
