從上個(gè)世紀50年代初期制定與實(shí)施第一個(gè)五年計劃至今，我國在半個(gè)多世紀中已經(jīng)制定和實(shí)施了十個(gè)五年計劃。認真回顧和總結制定五年計劃以及實(shí)施國民經(jīng)濟宏觀(guān)管理方面的經(jīng)驗教訓，對于完善中國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟理論和體制，是一件意義重大的工作。
計劃經(jīng)濟時(shí)期5個(gè)“五年計劃”的幾個(gè)特點(diǎn)
從上個(gè)世紀50年代開(kāi)始，中國學(xué)習和實(shí)施了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟制度。計劃部門(mén)在擬訂經(jīng)濟發(fā)展戰略和發(fā)展規劃，制定產(chǎn)業(yè)政策和價(jià)格政策，監測和調節國民經(jīng)濟運行，搞好經(jīng)濟總量平衡，優(yōu)化重大經(jīng)濟結構，安排國家重大建設項目等方面做了大量工作；同時(shí)也擔負和執行了大量行政審批職能和微觀(guān)管理事務(wù)。計劃經(jīng)濟發(fā)揮了集中全國力量辦工業(yè)的作用；在極端困難的條件下，初步建立了國民經(jīng)濟的工業(yè)體系，在歷史上曾發(fā)揮了巨大的作用。但是，其中的失誤也層出不窮，做了不少“無(wú)用功”。
正如《中國十個(gè)五年計劃研究報告》第七章所歸納的那樣，計劃經(jīng)濟時(shí)期的五年計劃，它們的制定和實(shí)施有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
-五分之四的“五年計劃”未曾面世
從1953年到1980年，我國實(shí)施了五個(gè)五年計劃，中間夾了1963—1965年的國民經(jīng)濟調整時(shí)期。其中，除1953—1957年的第一個(gè)五年計劃以外，其余四個(gè)五年計劃均未曾正式公布。
-決策的科學(xué)化難度大
首先，信息制約帶來(lái)了盲目性。信息的不準確、不全、不及時(shí)甚至扭曲，常常成為歷次計劃制定和實(shí)施過(guò)程中的焦點(diǎn)問(wèn)題。由于數據不準確，即使拍了板，也經(jīng)不住推敲和各種變化的要求。加之經(jīng)濟生活的豐富多彩、瞬息萬(wàn)變，希望經(jīng)濟信息能夠及時(shí)地包羅萬(wàn)象，這在20世紀的資訊條件下只能是美好的空想。這也成了計劃工作的最大障礙。其次，決策的形成與修訂缺乏廣泛參預的民主機制。第三，經(jīng)濟建設計劃服從于政治斗爭和意識形態(tài)工作，使科學(xué)決策受到干擾。第四，需求和供給的可能割裂、投入與產(chǎn)出分家。第五，五年計劃完成情況估價(jià)不準確。由于指標多變，計劃完成評估的標準不明，致使計劃的總結往往難以準確。
-計劃實(shí)施形式趨于單一
1952年11月國家計委成立時(shí)，面對多種經(jīng)濟成分并存的新民主主義經(jīng)濟體制，國家計委實(shí)施了多種形式的計劃管理制度。但是，1958年以后，隨著(zhù)人民公社化運動(dòng)的發(fā)展，農村經(jīng)濟中的指令性計劃管理不斷加強，管理形式趨于單一，農民的自主決策和農產(chǎn)品的自由交換微乎其微。當經(jīng)濟發(fā)展受挫之后，在1961—1964年的調整階段，市場(chǎng)與自由貿易的作用一度得以發(fā)揮，適應了市場(chǎng)松動(dòng)和改進(jìn)計劃工作的要求，國家計委一度重新提出計劃管理的多元性。這種多元性主要包括：指令性的、指導性的和參考性的計劃相結合；對集體所有制和全民所有制企業(yè)的計劃要有所區別，對全民所有制的企業(yè)和事業(yè)實(shí)行直接計劃，對集體所有制的農業(yè)和手工業(yè)實(shí)行間接計劃。國家對農村公社只下達農產(chǎn)品的收購計劃，并對糧食、棉花、油料等主要農業(yè)生產(chǎn)指標提出參考性的安排意見(jiàn)。手工業(yè)的供產(chǎn)銷(xiāo)計劃，中央只管少數同國計民生有關(guān)的重要產(chǎn)品，其他產(chǎn)品均歸地方管理。對于手工業(yè)生產(chǎn)單位生產(chǎn)的小商品和農村人民公社、農民個(gè)人生產(chǎn)的土副產(chǎn)品，應當在商業(yè)部門(mén)的統一領(lǐng)導下，運用價(jià)值法則，通過(guò)供銷(xiāo)合同和集市貿易來(lái)促進(jìn)生產(chǎn)、活躍交流，保證全國生產(chǎn)和消費的需要。但是，國民經(jīng)濟剛剛恢復，上述改進(jìn)的方式尚未實(shí)施，就進(jìn)入了“文化大革命”。不僅農民沒(méi)有了經(jīng)營(yíng)的自主權，“三級所有、隊為基礎”中的生產(chǎn)隊也失去了自主權。1966年以后，計劃實(shí)施形式更單一化了：間接計劃與直接計劃、指導性計劃與指令性計劃已沒(méi)有什么區別了。這種情況直到1978年以后才得到明顯改變。
-微觀(guān)管死與宏觀(guān)多變
在計劃經(jīng)濟體制下，與宏觀(guān)多變并行的是企業(yè)被管得很死，沒(méi)有自我更新改造的能力。20世紀50年代，我國經(jīng)濟的所有制成分逐漸形成單一公有制，計劃成為資源配置的惟一因素。為了集中財力、物力完成重點(diǎn)項目建設，企業(yè)的投資權限受到嚴格的限制，特別是國營(yíng)企業(yè)的自主權微乎其微。
-以“條”、“塊”為特征的整體與局部分割
中央各部門(mén)(簡(jiǎn)稱(chēng)為“條”)與地方(簡(jiǎn)稱(chēng)為“塊”)之間的條塊分割，既是當時(shí)經(jīng)濟體制的重要特征，也是制定和實(shí)施五年計劃過(guò)程中各類(lèi)矛盾的一個(gè)焦點(diǎn)，反映在諸多方面。
-重基建輕技改
為了建立完整的國民經(jīng)濟和工業(yè)體系，分配基本建設投資是計劃工作的重要內容和資源配置的主要手段。然而，技術(shù)改造問(wèn)題也是資源配置中不可忽視的方面，不僅原有企業(yè)的技術(shù)改造工作不應忽視，而且隨著(zhù)新建企業(yè)的大批投產(chǎn)，技術(shù)進(jìn)步和設備更新的要求也越來(lái)越迫切。但是，由于投資軟約束、甚至無(wú)風(fēng)險，地方與部門(mén)追加基建投資對計委壓力很大，使計委不得不將有限資金不斷向基本建設追加；同時(shí)，企業(yè)缺乏市場(chǎng)競爭的壓力和追逐利潤的激勵，技術(shù)進(jìn)步、更新改造的動(dòng)力不足，從而加重了“一頭重、一頭輕”的跛足趨勢。這就導致企業(yè)“復制古董”，整體技術(shù)水平原地踏步，拉大了我國企業(yè)的技術(shù)水平與世界先進(jìn)水平的差距。
從另一方面來(lái)看，在計劃經(jīng)濟時(shí)期，我國的計劃工作就具有計劃服從實(shí)施的特點(diǎn)。1955年夏天，第一個(gè)五年計劃已經(jīng)執行了3年，計劃實(shí)施得比較順利。7月，經(jīng)過(guò)全國人民代表大會(huì )通過(guò)，第一個(gè)五年計劃方正式頒布。這一過(guò)程就體現了這種特點(diǎn)。此后，計劃一再變更的情況，存在于每個(gè)五年計劃和大多數年度計劃之中。這種情況既反映了在政治經(jīng)濟形勢驟變的背景下，中長(cháng)期計劃的管理與實(shí)效有限，具體數字很難有理想的預見(jiàn)性，也在一定程度上反映了計劃工作比較務(wù)實(shí)的特點(diǎn)。
市場(chǎng)經(jīng)濟時(shí)期5個(gè)“五年計劃”的幾個(gè)特點(diǎn)
中共十一屆三中全會(huì )以來(lái)，中國經(jīng)濟進(jìn)入了一個(gè)全新的大轉變時(shí)期。這種轉變過(guò)程可以概括為雙重模式的轉換：一是經(jīng)濟體制模式的轉變，即從傳統的計劃經(jīng)濟體制轉變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟體制；二是經(jīng)濟發(fā)展模式的轉變，即由過(guò)去強調優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、實(shí)行高積累和外延型發(fā)展模式轉變?yōu)榻?jīng)濟和社會(huì )協(xié)調、效益型和可持續發(fā)展模式。在經(jīng)濟運行方面，中國經(jīng)濟也實(shí)現了由供給約束型的短缺經(jīng)濟形態(tài)轉向為需求約束型的買(mǎi)方市場(chǎng)形態(tài)。
上述這種經(jīng)濟體制、經(jīng)濟增長(cháng)方式和經(jīng)濟運行常態(tài)的根本性轉變，必然導致五年計劃的制定和實(shí)施也發(fā)生了相應的巨大變化。概括起來(lái)，大致有以下幾個(gè)方面特點(diǎn)：
-五年計劃的基礎轉向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的基本框架上
計劃管理的基礎已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。1978年以后，隨著(zhù)改革開(kāi)放的推進(jìn)，在農村，政社合一的人民公社解體，農民及鄉鎮企業(yè)擺脫了政府的直接計劃管理，獲得了經(jīng)營(yíng)自主權；在城市，隨著(zhù)個(gè)體經(jīng)濟、私營(yíng)經(jīng)濟和三資企業(yè)的迅速發(fā)展，以及國有企業(yè)的“簡(jiǎn)政放權”，特別是政府放松了對市場(chǎng)的控制，主動(dòng)縮小了指令性計劃范圍，使得越來(lái)越多的企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)脫離了政府的直接干預，市場(chǎng)調節的范圍越來(lái)越大。到1992年，中共十四大正式提出市場(chǎng)經(jīng)濟改革目標和強調市場(chǎng)調節的基礎性作用以后，不僅非國有經(jīng)濟依靠市場(chǎng)調節，政府不再直接干預其經(jīng)營(yíng)，而且國有經(jīng)濟也進(jìn)入適應市場(chǎng)經(jīng)濟的體制改革和結構調整階段�？梢哉f(shuō)，1992年以后，中國就不再是計劃經(jīng)濟，不僅確立了市場(chǎng)經(jīng)濟的改革目標，而且逐步建立起社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的基本框架。當然，社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的成熟，是不可能一蹴而就的，還需要一個(gè)較長(cháng)的完善階段。
-計劃管理逐漸由指定性計劃為主轉變?yōu)橹笇杂媱潪橹?/p>
計劃管理逐漸由脫離實(shí)際的指令性計劃指標為主轉變?yōu)榻咏鼘?shí)際的指導性計劃指標為主。改革開(kāi)放以來(lái)，政府逐漸從微觀(guān)經(jīng)濟管理領(lǐng)域退出，讓位于市場(chǎng)調節，驗證了鄧小平關(guān)于計劃只是管理經(jīng)濟的手段而不是基本制度的論斷。計劃經(jīng)濟消亡了，但是五年計劃卻依然存在并發(fā)展著(zhù)，政府的計劃管理和行政干預，在維護市場(chǎng)調節為基礎的前提下，正發(fā)揮著(zhù)彌補“市場(chǎng)失靈”的不可替代的作用。
-計劃的制定日益規范化、科學(xué)化和民主化
1978年以后至今，我國已經(jīng)制定了五個(gè)五年計劃。與前五個(gè)五年計劃相比，后五個(gè)五年計劃的制定顯示出明顯的規范化、科學(xué)化和民主化特征。80年代初，鄧小平在總結計劃管理經(jīng)驗時(shí)就提出，我們不僅要總結過(guò)去指標過(guò)高、急于求成的教訓，還要研究指標低于實(shí)際的情況。他說(shuō)，根據最近的統計，1982年工農業(yè)總產(chǎn)值增長(cháng)8%左右，大大地超過(guò)了原定的增長(cháng)4%的計劃。前兩年還沒(méi)有發(fā)生這種情況，1982年是頭一次出現。這里就提出一個(gè)問(wèn)題，如果我們的年度計劃定低了，而實(shí)際增長(cháng)速度高出很多，會(huì )產(chǎn)生什么影響？對這個(gè)問(wèn)題，要抓緊調查研究，作出符合實(shí)際的分析�！偨Y歷史經(jīng)驗，計劃定得過(guò)高，冒了，教訓是很深刻的，這方面的問(wèn)題我們已經(jīng)注意到了，今后還要注意。
-五年計劃的實(shí)施效果有了很大提高
后五個(gè)五年計劃與前五個(gè)五年計劃相比，有很大的差異。簡(jiǎn)單地說(shuō)，主要表現在以下六個(gè)方面：第一，前五個(gè)五年計劃都是以單一公有制和計劃經(jīng)濟為目標模式，結果越搞問(wèn)題越多；后五個(gè)計劃，則是以多種經(jīng)濟成分并存發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟為目標模式，結果漸入佳境。第二，前五個(gè)計劃都是貫徹優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和進(jìn)口替代戰略，實(shí)行高積累，結果導致農輕重結構失衡，人民生活水平長(cháng)期得不到明顯改善。第三，前面五個(gè)計劃都是高指標，導致經(jīng)濟緊運行；后面五個(gè)計劃則指標普遍不高，而實(shí)際執行結果一般都超過(guò)。第四，前五個(gè)計劃，除第一個(gè)五年計劃在蘇聯(lián)的幫助下正式形成外，其余四個(gè)都沒(méi)有正式形成和經(jīng)人大討論通過(guò)；后五個(gè)計劃都經(jīng)人大討論通過(guò)頒布，尤其是第十個(gè)五年計劃，人民參與程度更高。第五，前五個(gè)計劃的特點(diǎn)都是不斷強化政府的經(jīng)濟職能，政府管得越來(lái)越多，計劃管理越來(lái)越依靠行政手段；而后五個(gè)計劃，則是相反，政府的經(jīng)濟職能和權限逐漸收縮，讓位于市場(chǎng)，政府由“全能型”向“效能型”轉變。第六，前五個(gè)五年計劃的經(jīng)濟效益，除第一個(gè)五年計劃經(jīng)濟效益很好，但社會(huì )主義改造的后遺癥也不小外，其余四個(gè)五年計劃經(jīng)濟效益都不理想，經(jīng)濟增長(cháng)波動(dòng)很大。而后五個(gè)五年計劃，則表現出政府調控和管理經(jīng)濟的辦法逐漸走上正軌，水平越來(lái)越高，成本也越來(lái)越小，促進(jìn)和保證了國民經(jīng)濟的持續高速增長(cháng)。
在這56年經(jīng)濟體制的急劇變動(dòng)中，我們既有成功的喜悅，也有失誤的挫折。但是，令人欣慰的是，我們終于找到了符合中國國情和世界發(fā)展趨勢的政府管理經(jīng)濟的目標和模式，并以此不斷地完善我們的經(jīng)濟體制、豐富管理經(jīng)驗。
(來(lái)源：北京日報，作者單位：中國社會(huì )科學(xué)院，略有刪節)
