中新社?？?1月24日電 題：全球海洋治理路在何方？

　　作者 吳士存 中國—東南亞南海研究中心理事會(huì )主席、華陽(yáng)海洋研究中心理事長(cháng)

　　全球海洋治理自20世紀40年代末50年代初隨全球化進(jìn)程而興起、發(fā)展，是國際海洋秩序向注重合作、規范和統一路徑轉變的重要實(shí)踐。經(jīng)過(guò)持久探索和各國共同努力，全球海洋治理逐漸形成了以聯(lián)合國為中心，由《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》)《生物多樣性保護公約》及聯(lián)合國教科文組織政府間委員會(huì )、聯(lián)合國海洋大會(huì )等國際公約、機構、地區條約和合作機制構成的多邊秩序。

　　這些規則和制度為主權國家之間開(kāi)展國際和區域海洋治理合作確立了規范和框架，使全球海洋治理取得了許多具有重要意義的進(jìn)展與突破。但隨著(zhù)世界政治經(jīng)濟格局的加速演變，海洋戰略領(lǐng)域也出現了一些新問(wèn)題、面臨諸多困境。

　　在現行全球海洋治理體系中，三個(gè)方面問(wèn)題較為突出：

　　第一，全球海洋治理碎片化。主要體現在治理的機制和規則兩個(gè)方面。全球及區域海洋治理機制、機構自20世紀50年代以來(lái)如雨后春筍般涌現，但部分機制、機構間管轄權重疊、治理盲區等問(wèn)題也隨之產(chǎn)生。

　　聯(lián)合國系統內的聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)、聯(lián)合國環(huán)境規劃署(UNEP)、聯(lián)合國糧農組織(FAO)及其附屬機構漁業(yè)委員會(huì )(COFI)、世界氣象組織(WMO)及其海洋氣象和海洋學(xué)計劃(MMOP)等機構都提出了各自的海洋治理計劃和項目。

　　據不完全統計，目前在印度洋和西太平洋地區就有至少40多個(gè)涉及海洋治理的區域合作機制，涵蓋了安全、搜救、漁業(yè)、環(huán)保、經(jīng)濟、打擊海盜和海上武裝搶劫事件、海事等各個(gè)領(lǐng)域。以漁業(yè)治理為例，印太地區就存在北太平洋漁業(yè)委員會(huì )、南太平洋區域漁業(yè)管理組織、亞太地區漁業(yè)委員會(huì )、印度洋金槍魚(yú)委員會(huì )、西南印度洋漁業(yè)委員會(huì )、南印度洋漁業(yè)協(xié)定、中國—太平洋島國漁業(yè)合作發(fā)展論壇、東南亞漁業(yè)發(fā)展中心等超過(guò)8個(gè)區域性合作機制。

　　第二，海洋博弈陣營(yíng)化。自提出“亞太再平衡戰略”以來(lái)，美國出臺了一系列重要的戰略規劃文件，在新的全球、“亞太”以及隨后的“印太”戰略框架下對地區海洋安全戰略進(jìn)行了調整和重塑。歷屆政府的實(shí)踐使得美國“印太”海洋安全戰略的“陣營(yíng)化”趨勢逐漸清晰和明朗，其“志同道合”伙伴包括了其條約盟友以及存在共同利益和戰略契合點(diǎn)的其他國家。

　　第三，海洋爭端的白熱化。在全球范圍內，各國圍繞海洋劃界、漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)、島礁領(lǐng)土主權、海上航道使用等引發(fā)的矛盾和糾紛層出不窮。據粗略統計，全球目前仍有超過(guò)200起因島礁領(lǐng)土主權、海域管轄權主張及海洋資源開(kāi)發(fā)等因素引起的海洋爭端，至少60多個(gè)國家卷入其中。海洋爭端多與歷史和民族情感、重大的經(jīng)濟和安全利益訴求等糾纏，爭端解決絕非易事。

　　當前，全球海洋治理還面臨著(zhù)三個(gè)方面的困境：

　　第一，全球化進(jìn)程“逆流”波及海洋治理。有研究認為，自2007年以來(lái)全球化進(jìn)程明顯放緩甚至進(jìn)入停滯狀態(tài)，2009年以來(lái)國際體系已經(jīng)進(jìn)入“逆全球化”階段。2020年上半年以來(lái)，席卷全球的新冠肺炎疫情加劇了西方國家對全球化的排斥和抗拒。全球海洋治理進(jìn)程不僅失去了全球化動(dòng)力的加持，而且像其他領(lǐng)域一樣，遭到國際社會(huì )的質(zhì)疑和反對。譬如，以全球海上航道安全治理為例，有研究顯示，“逆全球化”浪潮就顯著(zhù)降低了各國對海盜、航道安全等領(lǐng)域推進(jìn)多邊治理的訴求和意愿。

　　第二，海洋治理領(lǐng)域也開(kāi)始盛行單邊主義和保護主義。全球海洋治理作為二戰后國際秩序的重要組成部分，一直由美國主導和操控。美國作為國際體系的主導者，對全球海洋治理的規則設定、制度創(chuàng )設、議題設置和政治進(jìn)程具有決定性影響。英國、日本、法國、澳大利亞等也是在美國的支持和保護之下維持對全球海洋治理的話(huà)語(yǔ)權。但2017年以來(lái)，為追求“美國優(yōu)先”目標，美國在包括全球海洋治理在內的眾多領(lǐng)域推行保護主義和單邊主義。與此同時(shí)，英國及歐盟國家也不同程度受到民粹/民族主義和“反全球主義”思潮的沖擊。

　　第三，全球海洋規則秩序的先天缺陷和發(fā)展滯后日益顯現。自《公約》通過(guò)并生效以來(lái)，圍繞《公約》相關(guān)內容適用和解釋分歧日益凸顯，在生物多樣性養護、微塑料污染治理、海洋酸化治理等領(lǐng)域，亟需新的國際規則填補制度的缺失和空白。

　　目前，全球海洋發(fā)展面臨著(zhù)前所未有的挑戰，生物多樣性退化、漁業(yè)資源衰竭、海洋污染、海水酸化及溫度上升、海平面上升、航道安全等各個(gè)領(lǐng)域的治理任重而道遠，維護和完善多邊主義全球海洋治理體系是世界各國共同面臨的課題。世界各國應該如何應對？

　　第一，根據輕重緩急，加快完善國際海洋治理相關(guān)規則的步伐與進(jìn)程?？梢試夜茌犕鈪^域海洋生物多樣性(BBNJ)國際協(xié)定、國際海底區域資源開(kāi)發(fā)規章、海洋塑料垃圾治理國際合作規則等為重點(diǎn)領(lǐng)域，依托聯(lián)合國海洋大會(huì )等重要國際機制，與時(shí)俱進(jìn)，對《聯(lián)合國海洋法公約》等國際海洋治理規則進(jìn)行修訂和完善。

　　第二，保護人類(lèi)賴(lài)以生存的海洋，共建全球藍色伙伴關(guān)系。聯(lián)合國2030可持續發(fā)展議程的目標14提出，保護和可持續利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續發(fā)展。海洋仍將是21世紀全球經(jīng)濟增長(cháng)的主要載體。世界各國應齊心協(xié)力在“保護”與“發(fā)展”之間找到平衡，避免全球海洋“公地悲劇”，通過(guò)海洋科技創(chuàng )新提高海洋資源的利用率和經(jīng)濟效益。

　　第三，國際、區域和國家三管齊下，擴大全球海洋治理公共產(chǎn)品供給。針對現階段地區和國際海洋治理機制“碎片化”困境，各國應以多邊主義為原則，在聯(lián)合國的框架下，逐步通過(guò)對話(huà)協(xié)商，整合和完善地區與國際海洋治理合作機制，從而填補原有治理機制網(wǎng)絡(luò )中的盲區和盲點(diǎn)。推動(dòng)建立國家-區域-國際三個(gè)層次協(xié)調聯(lián)動(dòng)、力避重疊、優(yōu)勢互補，構建全球海洋治理公共產(chǎn)品供應網(wǎng)絡(luò )。

　　第四，擯棄冷戰思維，共同推進(jìn)全球海洋安全治理。當前，海盜、海洋爭端、制海權爭奪等非傳統與傳統安全挑戰疊加作用，全球海洋安全形勢不容樂(lè )觀(guān)。應跳出“零和安全”和“冷戰思維”的怪圈，以合作、共同、平等的安全理念，圍繞航道安全維護、區域海洋爭端解決和海上安全形勢管控等議題建立穩定、長(cháng)效的對話(huà)、協(xié)商及合作機制。

　　第五，發(fā)揮涉海非政府組織、智庫和科研機構在全球海洋治理中的特殊作用。例如《世界環(huán)境公約》由法國頂尖法律智庫“法學(xué)家俱樂(lè )部”發(fā)起，聯(lián)合國目前已經(jīng)通過(guò)決議為該公約草案制定基本框架。國際社會(huì )應支持涉海非政府組織、智庫和科研機構，發(fā)揮為政府間磋商及各國政府部門(mén)決策過(guò)程提供科學(xué)調查數據、研究建議、信息的跨國和跨部門(mén)共享的作用。(完)

　　作者簡(jiǎn)介：

　　吳士存，歷史學(xué)博士，博士生導師、研究員，華陽(yáng)海洋研究中心理事長(cháng)、中國—東南亞南海研究中心理事會(huì )主席、中國南海研究院創(chuàng )始院長(cháng)，廈門(mén)大學(xué)講座教授。曾作為訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者先后赴美國霍普金斯大學(xué)高級國際問(wèn)題研究院、美國亞太安全研究中心、哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院學(xué)習或進(jìn)修，曾參加美國政府“美國外交政策溯源”等研修項目。1993—2000年，作為中國政府代表團和專(zhuān)家組成員參與中越北部灣劃界談判。

　　吳士存致力于南海問(wèn)題研究近30年，長(cháng)期從事南海史地、海洋劃界、國際關(guān)系與地區安全、海南自貿港建設等跨領(lǐng)域研究，主持相關(guān)課題400余項。出版中外文著(zhù)作30余部；并在國內外知名媒體平臺發(fā)表中英文學(xué)術(shù)論文和時(shí)評文章300余篇。