中新社北京6月5日電 題：中西基層治理有何差異？——專(zhuān)訪(fǎng)武漢大學(xué)社會(huì )學(xué)院教授呂德文

　　中新社記者 李雙南

　　面對新冠肺炎疫情的全球大流行，中國采取了全政府—全社會(huì )的疫情防控模式。事實(shí)上，這一防疫模式的選擇以中國的基層治理體系為基礎。

　　中西基層治理存在哪些差異？作為一個(gè)有著(zhù)豐富治理經(jīng)驗的國家，中國的哪些歷史傳統與經(jīng)驗對當前基層治理仍有借鑒意義？中國基層治理如何向“大道至簡(jiǎn)”的目標努力？武漢大學(xué)社會(huì )學(xué)院教授呂德文近日接受中新社“東西問(wèn)”獨家專(zhuān)訪(fǎng)，對此進(jìn)行解讀。

　　現將訪(fǎng)談實(shí)錄摘要如下：

　　中新社記者：您在著(zhù)作中指出，中國是一個(gè)有豐富治國理政經(jīng)驗的國家，有悠久的鄉村治理傳統。哪些歷史傳統與經(jīng)驗對當下的基層治理仍有啟發(fā)與借鑒意義？

　　呂德文：中國的基層治理，實(shí)際上是三種經(jīng)驗的交匯。一是“大傳統”，即在中國悠久歷史傳統中形成的極為豐富的鄉村治理經(jīng)驗；二是“小傳統”，即新中國成立后自主探索的治國理政新經(jīng)驗；三是西方現代社會(huì )的治理經(jīng)驗。對于當下的基層治理而言，尤其要借鑒前兩個(gè)傳統經(jīng)驗。

　　首先，中國在歷史上是單一制和大一統國家，基層是國家治理體系的有機構成部分。人們對中國古代“皇權不下縣”存在誤解，認為歷史上的基層治理脫離皇權。事實(shí)上，這句話(huà)是指古代的官僚機構比較簡(jiǎn)約，只在縣一級才有正式官員，但這并不意味著(zhù)皇權不下縣?？h以下的治理依靠非正式工作人員，包括鄉里的胥吏、地方精英和傳統農村行業(yè)協(xié)會(huì )(青苗會(huì )、水利會(huì ))等。這些人員輔助地方治理，受地方官員節制，并不游離于國家治理體系之外，而恰恰是國家治理建構的結果。

　　中國的簡(jiǎn)約主義的治理傳統，給現代基層治理留下豐厚遺產(chǎn)。如古代的鄉里制度，影響了現代的鄉村兩級治理層級結構，再如傳統國家一直利用半正式行政方式解決基層治理問(wèn)題。自上而下的行政和自下而上的自治相結合的“雙軌政治”，實(shí)則抓住了基層治理的精髓。

　　其次，新中國成立后，繼承了傳統中國簡(jiǎn)約治理的傳統，并創(chuàng )造出群眾路線(xiàn)，形成全新的現代治理經(jīng)驗。其實(shí)，在鄉鎮建立政權的嘗試自清末起就開(kāi)始了，但真正獲得成功是在新中國成立后。新中國建立了現代政權，其體系遠比傳統體系復雜、高效、完善，但行政成本并不高。

　　新中國的基層治理何以做到高效且低成本？答案正是群眾路線(xiàn)。群眾路線(xiàn)既是全新的治理理念與方法，又是對簡(jiǎn)約治理傳統的繼承，既是群眾工作方法，又要在行政體系內實(shí)踐。因此，新中國實(shí)現了比傳統社會(huì )更高的動(dòng)員組織程度，通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾，依靠農村自身資源完成了現代農村建設，如沿用至今的完善的水利體系，簡(jiǎn)易公路交通系統等，并推進(jìn)一系列鄉村公益事業(yè)，如掃盲運動(dòng)、衛生運動(dòng)等。

　　概而言之，簡(jiǎn)約、高效的兩個(gè)治理傳統，在當代中國有深厚的合法性基礎，是經(jīng)過(guò)革命和建設檢驗的治理經(jīng)驗，可謂大道至簡(jiǎn)。作為學(xué)習型政黨，中共近些年提倡基層治理現代化，向西方學(xué)習各種現代治理經(jīng)驗，如多元治理、去中心化治理、新公共管理運動(dòng)、政府購買(mǎi)服務(wù)等。不過(guò)據我觀(guān)察，近年基層治理真正有效的創(chuàng )新，仍是出自?xún)蓚€(gè)傳統，而多數看似理念先進(jìn)的創(chuàng )新，幾乎都是失敗的。因此，基層治理要返璞歸真，接續傳統，向簡(jiǎn)潔高效治理的目標努力。

　　中新社記者：中國與西方的基層治理有哪些差異？

　　呂德文：首先，中西社會(huì )最大的不同，在于中國是有組織的，而西方是個(gè)體化的。西方的政權體系不會(huì )到達最基層，典型例證是一般西方國家都沒(méi)有居委會(huì )。相比之下，中國的基層社會(huì )和基層治理體系合二為一，尤值一提的是中國共產(chǎn)黨作為細胞黨的性質(zhì)，與西方政黨形成區別。在中國，黨組織成為社會(huì )有效運行的細胞，是社會(huì )的有機構成部分，并不外在于社會(huì )。黨員和黨組織分布在社會(huì )每個(gè)角落，關(guān)鍵時(shí)刻號召黨員，社會(huì )就可以自我循環(huán)。面對新冠疫情，中國之所以采取全政府—全社會(huì )的疫情防控模式，是因為中國有條件做。事實(shí)上，傳染病防治的基本科學(xué)原則是把病毒隔離，這需要社會(huì )組織動(dòng)員能力。許多西方國家通過(guò)宵禁之類(lèi)的法律命令試圖隔離病毒，卻缺乏有效的基層社會(huì )組織協(xié)調個(gè)體遵守防疫規定。

　　其次，中國的國家與社會(huì )關(guān)系具有互構性，而西方國家對社會(huì )層面的治理是不干預的，國家直接對接個(gè)體，很難對接組織。中國的基層具有雙重內涵，既包括基層社會(huì )治理，即社會(huì )的自我管理和自我服務(wù)，又包括基層政權治理，兩者相輔相成。相比之下，西方的基層治理更大意義上就是指社會(huì )治理，很難依靠自發(fā)秩序。

　　任何國家的治理都希望達到簡(jiǎn)潔高效，中西皆然，并且對治理的評價(jià)存在客觀(guān)標準，如績(jì)效好，必定是投入成本少但實(shí)效高，且民眾滿(mǎn)意。對中國而言，基層是國家與社會(huì )的交互點(diǎn)。借助基層組織，國家與社會(huì )實(shí)現了有效連接。

　　中新社記者：面對西方社會(huì )，中國應如何表述自身的基層治理實(shí)踐？

　　呂德文：群眾路線(xiàn)是典型的民主實(shí)踐?！皬娜罕娭衼?lái)，到群眾中去”落到實(shí)踐中，指所有決策要征集群眾意見(jiàn)，形成共識，再在群眾中執行，如此循環(huán)往復——這不僅僅是指民主選舉或民主決策，而是全過(guò)程民主。比如中國的社區居委會(huì )，看起來(lái)與行政體系關(guān)系密切，其性質(zhì)卻是群眾性自治組織。這意味著(zhù)居委會(huì )要在符合群眾利益的情況下執行政策，其工作不具備行政強制力，因此工作方法必須民主，對待群眾只能說(shuō)服，不能壓服。

　　此外，群眾路線(xiàn)是典型的逆向民主參與。每件事都要經(jīng)過(guò)民眾商討，形成民意共識，基層組織一般起動(dòng)議作用，且不能越俎代庖、包辦代替，否則基層治理的效果不好。而在西方民主制度中，發(fā)起動(dòng)議的可能是地方精英。動(dòng)議之后的政治過(guò)程，東西方差不多，都要形成共識、少數服從多數等。

　　因此，通過(guò)群眾路線(xiàn)的方法，形式民主與實(shí)質(zhì)民主可以合二為一。在某種意義上，要向西方社會(huì )講好中國的治理實(shí)踐，弄清楚自身的治理經(jīng)驗可能比搞清楚別人的概念重要得多。群眾路線(xiàn)不僅僅是抽象的政治話(huà)語(yǔ)，還是一個(gè)具體的治理實(shí)踐，需要用社會(huì )科學(xué)的方法去分析。

　　中新社記者：中國在疫情防控的過(guò)程中，可以總結出哪些重要的基層治理經(jīng)驗及教訓？

　　呂德文：疫情防控其實(shí)反映出基層的問(wèn)題短板，我稱(chēng)之為基層組織的體系性錯位。簡(jiǎn)單而言，基層本是連接國家與社會(huì )的中介，是自上而下的行政系統和自下而上的群眾自治的交換空間。但基層組織如果錯位成行政化組織，會(huì )無(wú)法起到組織動(dòng)員和聯(lián)系群眾的作用，并在常態(tài)與緊急狀態(tài)之間出現轉換不靈活，一旦工作任務(wù)切換到緊急狀態(tài)，許多問(wèn)題隨之出現。

　　“基層穩，天下安”。很多發(fā)展中國家的現代化過(guò)程總伴隨著(zhù)政治和社會(huì )動(dòng)蕩，但中國是一個(gè)例外。中國的現代化進(jìn)程已接近完成，社會(huì )至今仍比較平穩，原因在于中國基層保持穩定。費孝通先生指出，中國的現代化進(jìn)程是摸著(zhù)農村里有家可歸的石頭在渡工業(yè)現代化的河。新中國與大多數發(fā)展中國家不同的是，經(jīng)過(guò)革命戰爭、土地改革和社會(huì )主義改造，社會(huì )被形塑出內在組織能力，但在走向現代化的過(guò)程中還保留傳統社會(huì )的基本價(jià)值，如家庭本位文化、村社共同體等。因此，中國的基層治理有很好的基底，可以借助內在組織力化解絕大多數問(wèn)題。

　　當前，基層社會(huì )處于巨大的變遷之中。在治理迭代的過(guò)程中，要警惕“折騰式治理”。同時(shí)，基層工作應返璞歸真，回歸群眾路線(xiàn)。村委會(huì )和社區居委會(huì )等基層組織的主要工作不是坐在辦事大廳完成行政任務(wù)，而要在與群眾的接觸中，讓群眾成為治理主體。對基層的監督，也不應采用自上而下的行政邏輯，因為群眾就是對基層最好的監督。(完)

　　受訪(fǎng)者簡(jiǎn)介：

　　呂德文，社會(huì )學(xué)博士，武漢大學(xué)社會(huì )學(xué)院教授、博士生導師，兼任武漢大學(xué)中國鄉村治理研究中心研究員。長(cháng)期從事田野調查、城鄉社會(huì )觀(guān)察和基層治理研究，致力于以專(zhuān)業(yè)知識介入公共政策討論，擔任多家媒體專(zhuān)欄作家。新近出版《國家基石：基層社會(huì )治理圖景與鄉村振興》。