發(fā)表評論 (聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
文/秋風(fēng)
近些年來(lái)，人們注意到一個(gè)重要現象:中高級官員出“事”，大部分涉及土地。
地方政府越權的沖動(dòng)
媒體的相關(guān)報道也表明，大多數土地違法違規的主體是地方政府。針對這一現象，國土資源部會(huì )同相關(guān)部門(mén)發(fā)起了多場(chǎng)整頓運動(dòng)。僅從2006年10月到2007年初，就有大約1500名官員因為土地違法違規被處分，包括了兩名地廳級官員和100多名縣處級官員。
這些違法違規案件的情節大同小異：違法違規征用農村集體土地，再違法違規批地。在這一過(guò)程中，部分相關(guān)政府隨意違犯土地利用規劃，突破土地管理權限；一些地方政府與不良企業(yè)合謀；這些違法違規活動(dòng)從而侵害農民、有時(shí)也侵犯市民利益。經(jīng)手的官員也難免陷入收受賄賂的陷阱。
為什么土地會(huì )讓官員頻繁落馬？背景是目前地方政府官員的考核體系，其核心考核指標是本地GDP和財政收入高速增長(cháng)。為此，官員們當然會(huì )積極經(jīng)營(yíng)土地，吸引工商業(yè)投資，推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮。而城市土地的所有權本來(lái)也屬于政府，鄉村土地的實(shí)際控制權也在政府手里——這里的政府，主要是縣市兩級政府，這兩級官員們的主要心思都用于“經(jīng)營(yíng)土地”。
不過(guò)，地方政府對土地這種實(shí)際支配權不是法定的。法律沒(méi)有清晰劃定中央政府與地方政府對土地的管理權限。上世紀90年代中期稅制改革時(shí)，中央政府拿走主要稅源，迫使地方政府轉而經(jīng)營(yíng)土地。十幾年下來(lái)，一些地方政府也以為自己享有隨意經(jīng)營(yíng)本轄區內土地的權利。但事實(shí)并非如此，在目前的政府架構中，中央政府在政府間關(guān)系中居于絕對主導地位，一旦中央政府意識到土地問(wèn)題的重要性，或者為了某種政策目標，比如為了進(jìn)行宏觀(guān)調控，就可以收緊土地管理權限。
促使中央政府收緊管理權限的另一個(gè)原因是，地方政府官員的權力缺乏必要約束，任期制又決定了官員們的行為高度短期化。所以，一些地方政府經(jīng)營(yíng)土地的過(guò)程經(jīng)常伴隨著(zhù)嚴重侵害農民、市民權利的行為。中央政府不得不出面約束地方政府的土地權力，包括出臺嚴厲的法規、政策、設立土地督察體系。已經(jīng)習慣了隨意征地、批地的官員，自然難逃法網(wǎng)。
但是，中央政府主導的土地管理權力配置格局與官員政績(jì)考核體系的激勵機制之間的錯位并未解決。如果不能劃清中央政府與地方政府的土地權限，自上而下的監督之效力必會(huì )大打折扣。
開(kāi)發(fā)商以權謀財的沖動(dòng)
地方政府的一切土地違法違規活動(dòng)，都有一個(gè)幫手：房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。
中國目前房地產(chǎn)行業(yè)的基本格局是：地方政府壟斷城市建設用地的供應，又授予開(kāi)發(fā)商以開(kāi)發(fā)商品房的壟斷權。地方政府壟斷土地旨在占有土地收益，這些收益只有通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方可實(shí)現：讓房地產(chǎn)業(yè)推高GDP與財政收入。問(wèn)題官員的私人利益同樣是通過(guò)開(kāi)發(fā)商才能實(shí)現。
因此，各級政府與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商之間存在著(zhù)高度一致的共同利益，這在某種程度上造成了兩者行為的一致。比如，在壟斷格局與通貨膨脹預期下，兩者都傾向于囤積土地。這種共同利益也使政府對房地產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行公共管理時(shí)出現行為扭曲。若開(kāi)發(fā)商與拆遷戶(hù)、與征地農民、與商品房業(yè)主發(fā)生權利與利益糾紛，理論上政府會(huì )毫不猶豫地站在開(kāi)發(fā)商一邊。地方政府出于某種目的，有時(shí)也會(huì )以零地價(jià)把土地出讓給開(kāi)發(fā)商。地方政府的大量違法違規活動(dòng)是與開(kāi)發(fā)商共同謀劃的。
這樣，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商迅速積累了巨額財富，房地產(chǎn)行業(yè)可謂富豪輩出。但在公眾心目中，開(kāi)發(fā)商基本上呈現為負面形象：貪婪兇惡。
要降低開(kāi)發(fā)商違法違規的概率，必須將政府與開(kāi)發(fā)商分開(kāi)，令其各歸其位。做到這一點(diǎn)，顯然需要重新審視政府壟斷土地、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商壟斷商品房供應的現有體制。
農民市民合作違法的沖動(dòng)
郊區的農民們已經(jīng)開(kāi)始沖破現有土地制度。這就是近年來(lái)大規模出現、而2007年引起輿論、政府廣泛關(guān)注的“小產(chǎn)權房”。
按照現有土地法律，農民對其土地享有所有權。但實(shí)際上，不論是對宅基地還是對農用地，農民的權利實(shí)際被嚴厲限制，以至于被取消了大部分權利，比如農民不得改變土地用途。即使城市化擴展到農民家門(mén)口，農民也不能拿宅基地建造商品房。農民的土地惟有被政府征用之后，方可變成城市建設用地。這樣一來(lái)，農民在喪失土地所有權的時(shí)候，只能獲得低廉的征地補償。政府獲得土地所有權，并占有土地轉換用途的增值收益之大部分。
農民顯然不甘心自己土地的收益如此流失。他們也開(kāi)始進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，或者自行將宅基地或房屋出租、出售給市民，或者自行在宅基地甚至農用地上進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)，或者將農村集體土地轉讓給城市商人開(kāi)發(fā)——這就是“小產(chǎn)權房”。農民獲得了土地轉換用途的收益，這筆收益往往遠高于被政府征地時(shí)得到的征地補償。
通常，鄉政府對此予以支持，縣、區政府予以默許，因為這合乎本地利益。但更高級別的政府對此卻常持反對態(tài)度。因為，小產(chǎn)權房讓政府得不到土地收入，更重要的是，小產(chǎn)權房打破了政府壟斷土地、開(kāi)發(fā)商壟斷商品房的格局，可能使扭曲的市場(chǎng)崩潰，而政府的GDP政績(jì)和財政收入卻嚴重依賴(lài)這個(gè)市場(chǎng)。所以，省市政府通常反對小產(chǎn)權房。而中央政府反對小產(chǎn)權房的主要理由則是保護耕地。
但是，輿論對小產(chǎn)權房的態(tài)度卻耐人尋味。人們認為，農民理應獲得大部分土地收益，現在政府獲得土地增值收益的制度值得商榷。人們也相信，打破政府對土地的壟斷，可以降低房?jì)r(jià)，更多城市居民可以買(mǎi)得起房。
農民嘗試確認地權
至于大量?jì)鹊剞r村，盡管工業(yè)化、城市化尚未波及，但是，現實(shí)的利益關(guān)系之劇烈變動(dòng)，也促使農民突破現有土地制度。結婚、生育、死亡等必然導致村莊人口自然變動(dòng)，大量農民又外出打工經(jīng)商，自然衍生出復雜而普遍的土地租賃、承包活動(dòng)，但打工農民們又可能隨時(shí)返回。面對這些自然、社會(huì )、經(jīng)濟變動(dòng)，不同地方的農民采取了不同的應對策略。有些村莊頻繁地調整土地，有些則嘗試將土地權利永久固定給農戶(hù)，農民們則在此基礎上嘗試種種土地流轉、交易的機制。所有這些做法，有些是合乎現有法律、法規、政策的，有些則突破了現有的土地制度，設定了法律沒(méi)有寫(xiě)明的土地權利及土地法律關(guān)系。
學(xué)界對于農民的這種嘗試普遍持支持態(tài)度，并形成共識：應當讓農民穩定地享有土地產(chǎn)權，并讓土地流轉起來(lái)。但是，現有的土地制度在這方面突破的難度極大。
政府該做些什么
面對上述各種經(jīng)濟、政治主體爭相突破土地法律法規的現象，中央政府積極扮演著(zhù)“救火隊”的角色。中央政府一直認為，我國耕地資源緊缺，土地供需矛盾突出，所以，最重要的是守住18億畝耕地的紅線(xiàn)，為此實(shí)行了“最嚴格的”土地管理制度，自然也會(huì )對越過(guò)法律、政策、將農用地轉為建設用地的行為予以清理打擊，不論其主體是地方政府，還是農民，包括小產(chǎn)權房。
這些做法用意良好，但可能產(chǎn)生了一些非意圖的后果。嚴格禁止農村土地轉為建設用地無(wú)意中造成了、強化著(zhù)地方政府對城市、工業(yè)建設用地的壟斷。這種壟斷誘發(fā)高房?jì)r(jià)、高地價(jià)，普通市民無(wú)力在市場(chǎng)上解決住房問(wèn)題。土地增值收益也被地方政府獨占。這樣的城市化制造出一批失地農民，鄉村主要沖突往往因征地而起。
可以說(shuō)，目前最嚴重的經(jīng)濟、社會(huì )、乃至政治問(wèn)題，均直接、間接地同土地制度相關(guān)。顯然，土地制度醞釀變革。而變革的方向，其實(shí)已經(jīng)十分清晰，那就是限制地方政府對土地的支配權，將權利還給民眾。
人們都注意到，一些地方政府、開(kāi)發(fā)商利用現有土地制度獲取非法土地利益，農民、市民則在自發(fā)地嘗試擴大自己的土地權利。表面上看起來(lái)，這兩類(lèi)行為都違犯了現有法律、法規、政策，但兩者的性質(zhì)卻是完全不同的。一些地方政府與開(kāi)發(fā)商合謀攫取土地收益，激化社會(huì )矛盾。而農民在土地確權、土地流轉方面的創(chuàng )新、農民與市民共同創(chuàng )造的小產(chǎn)權房制度等等，雖然違反現有法律，實(shí)際上卻是在探索更合理的土地權利新規則。如果中央政府能在民眾的“違法”活動(dòng)中探究民眾的權利訴求，發(fā)現合理規則的雛形，并對其予以承認，將會(huì )極大地化解社會(huì )矛盾，民眾權利的確認反過(guò)來(lái)又可以強化民眾抗衡地方政府和開(kāi)發(fā)商的力量，而這乃是保護土地、節約用地的一道有效屏障。
確認、擴大農民、市民對土地的權利，使土地、人員在城鄉之間雙向自由流動(dòng)，將會(huì )推進(jìn)良好土地法律秩序的形成。這是建立市場(chǎng)體制、法治社會(huì )的前提。
因而，土地變革，或許應當排在未來(lái)若干年政府議事日程的首位。
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