發(fā)表評論 (聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
由“耕地紅線(xiàn)”引發(fā)的土地管理模式變革，將對中國未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生更大的影響
記者/楊中旭
12月21日，本刊從相關(guān)渠道獲悉：18億畝耕地“紅線(xiàn)”國策正在進(jìn)行修訂。
修訂并非是要變更這一中央宣稱(chēng)要“嚴防死守”的“紅線(xiàn)”，而只是針對“紅線(xiàn)”內容做出調整。
兩年前，隨著(zhù)“十一五規劃”的制定，18億畝耕地紅線(xiàn)正式成為土地管理與宏觀(guān)調控的國策。但在實(shí)施過(guò)程中，用“十一五規劃”起草者之一、中國社科院經(jīng)濟學(xué)所前所長(cháng)張卓元的話(huà)來(lái)說(shuō)：地方政府違法用地行為屢禁不止，如果不做出變革，18億畝紅線(xiàn)將很快失守。
就在2007年“兩會(huì )”期間，一位剛剛從地方省委書(shū)記任上轉崗中央部委的高官告訴《中國新聞周刊》，耕地危機已經(jīng)成為“迫在眉睫”的問(wèn)題，希望中央盡快出臺新政策。
“雙紅線(xiàn)”呼之欲出
政策的最大變化，在于一條線(xiàn)變成了兩條線(xiàn)。新政策的紅線(xiàn)將由耕地與建設用地兩條紅線(xiàn)組成。
8個(gè)月前，時(shí)任國務(wù)院副秘書(shū)長(cháng)徐紹史接任國土資源部部長(cháng)。徐曾長(cháng)期在中央與地方國土資源部門(mén)工作。
上任伊始，第一件大事是展開(kāi)第二次全國土地普查。而上一次的全國土地普查，至今已有20年之久，并且，數據主要通過(guò)地方上報方式進(jìn)行統計。
“有土地才會(huì )有項目，有項目才會(huì )有GDP”，中國土地勘探規劃院副總工程師鄒曉云告訴《中國新聞周刊》，“地方政府為了能夠加速發(fā)展，報上來(lái)的數量肯定比真實(shí)數量要少�！�
在本刊采訪(fǎng)過(guò)程中，鄒曉云的這一說(shuō)法得到相關(guān)渠道的證實(shí)。
因此，盡管18億畝紅線(xiàn)的出爐經(jīng)過(guò)了科學(xué)而周密的計算，但這一計算卻是建立在第一次全國土地普查數據的基礎上。
隨著(zhù)數據統計模型的優(yōu)化等技術(shù)手段的進(jìn)步，第二次全國土地普查采取了足球場(chǎng)上“邊中結合”的戰術(shù)，既從地方拿數據，中央亦有有力的取證手段，比如已經(jīng)相對成熟的衛星遙感技術(shù)。
據《中國新聞周刊》了解，就在不久之前，中央通過(guò)衛星遙感技術(shù)發(fā)現，東部省份某經(jīng)濟發(fā)達城市突現相當數量的新增建設用地，國土資源部設在華東大區的督察分局迅速趕到當地展開(kāi)了調查。
在第二次全國土地普查工作全面鋪開(kāi)之后，國土資源部希望能開(kāi)出藥方，以求獲得雙管齊下的效果。這一藥方的“填寫(xiě)”任務(wù)，被下達給相關(guān)業(yè)務(wù)司局和部屬研究機構。消息人士向本刊轉述了國土資源部領(lǐng)導的要求：找出一個(gè)擺脫耕地危機的方案來(lái)。
隨后，研究者將兩個(gè)月研究成果上報部領(lǐng)導，而這一藥方，正是由前述的兩條紅線(xiàn)組成。
相關(guān)研究者向《中國新聞周刊》具體解釋了這一“雙紅線(xiàn)”藥方的用意：此前經(jīng)測算，按照每年新增建設用地五六百萬(wàn)畝計算，如果要守住18億畝這一底線(xiàn)，2006底全國尚存的18億3100萬(wàn)畝耕地只能支撐區區五六年時(shí)間。如果仍然堅持“單紅線(xiàn)”政策，盡管建設用地和耕地均還有潛力可挖，但面對城市化高速發(fā)展的特殊時(shí)期，有可能發(fā)生“撞線(xiàn)”。一旦撞線(xiàn)，如前述那位高官對《中國新聞周刊》所言，將導致相當程度的社會(huì )沖突與震蕩，對和諧社會(huì )建設不利。
“如果我們劃出兩條線(xiàn)，一條線(xiàn)是子孫萬(wàn)代的耕地，一條線(xiàn)是短期內所亟需的建設用地，兩條線(xiàn)之間存在一個(gè)緩沖帶，就有望避免上述矛盾沖突的到來(lái)�！鄙鲜鲅芯空哒f(shuō)，“比方說(shuō)，某年的建設用地有所超標，但由于緩沖帶的存在，不會(huì )沖擊到耕地紅線(xiàn)�！�
在研究者上報給部長(cháng)的方案中，包含了上述邏輯，不過(guò)并未涉及到具體數據的變化。據《中國新聞周刊》了解，在大力壓縮開(kāi)發(fā)區數量、打擊以租代征、土地執法百日行動(dòng)、開(kāi)墾新荒地等努力之后，2007年全國耕地數量減少的局面已經(jīng)有所好轉，目前約為18億7000萬(wàn)畝。同時(shí)，每年批地數量已經(jīng)控制在200萬(wàn)畝左右。
在“雙紅線(xiàn)”新政策的背景下，18億畝顯然不是一個(gè)靜態(tài)的數字，會(huì )因應相關(guān)變量而微調�！皩�(shí)際上，即使在‘單紅線(xiàn)’政策下，單純從數字上來(lái)講，18億畝也不是不能變化”。鄒曉云說(shuō)。而據《中國新聞周刊》了解，18億畝表明中央的決心，但“不能刻舟求劍式地機械理解它”。
變革進(jìn)行時(shí)
“單紅線(xiàn)”向“雙紅線(xiàn)”的轉化，只是一系列變革的開(kāi)端。
不久前，浙江省省長(cháng)呂祖善致信中央和國土資源部。據消息人士透露，呂在信中痛陳當前土地管理體制下地方政府的種種為難之處，懇請中央能夠考慮適度放權，浙江愿意申請成為試點(diǎn)省份。
上到中央，下到部長(cháng)，均已原則同意這位經(jīng)濟大省省長(cháng)的懇請。不日，浙江將召開(kāi)省委書(shū)記、省長(cháng)均參加的高規格試點(diǎn)工作啟動(dòng)會(huì )議，國土資源部部長(cháng)徐紹史也應允到會(huì )，屆時(shí)將揭曉浙江將究竟享有多大范圍的土地管理權限。
浙江提出這一要求的原因，或許可以從浙江省一位基層官員的表述中找到答案。今年5月，浙江省嘉興市西塘鎮黨委書(shū)記沈國強就浙江強鎮擴權一事接受本刊采訪(fǎng)時(shí)曾經(jīng)表示，在土地管理權上，存在著(zhù)“看得見(jiàn)的管不著(zhù)，管得著(zhù)的看不見(jiàn)”的現象。
始于2004年的本輪宏觀(guān)調控，曾經(jīng)做出上收土地管理權限的規定。僅以當年轟動(dòng)一時(shí)的“鐵本事件”為例，當時(shí)規定600畝(單個(gè)項目)以下建設用地的審批權在地方，600畝之上在中央。在這一背景下，土地成為信貸與環(huán)保之外制約地方發(fā)展的三大瓶頸之首，也成為某些地方政府違法用地的導火索。據中央黨校副校長(cháng)李君如透露，財政部等宏觀(guān)調控部門(mén)的部長(cháng)來(lái)黨校給學(xué)員作報告時(shí)，“地方學(xué)員在下面使勁遞條子，這幾年中央與地方關(guān)系的緊張程度，估計為建國以來(lái)的最高峰”。
正在醞釀的土地管理改革設計中，包括了土地審批權限的變革：中央與地方審批權不再以數量等標準簡(jiǎn)單劃分，而是以用途劃分。國務(wù)院和國土資源部負責掌管關(guān)系國計民生等一些重大土地用途的審批權限，除了在耕地、建設用地總量上進(jìn)行調控，中央不再負責土地數量審批，省級政府的權責也由此擴大。
據有關(guān)人士告訴《中國新聞周刊》，國土資源部的想法是，其主要職能是監控，而不是事無(wú)巨細都管�！斑@一主張，顯然更符合市場(chǎng)經(jīng)濟條件下政府的運作特征；而原來(lái)那種模式，更多帶有計劃經(jīng)濟的味道�！�
據《中國新聞周刊》了解，去年9月，國土資源部曾經(jīng)向國務(wù)院上報《2006——2020全國土地總體利用規劃綱要》，未獲國務(wù)院常務(wù)會(huì )議批準。知情人士告訴《中國新聞周刊》，權力下放方面的不到位是規劃未能通過(guò)的關(guān)鍵因素之一。
一位中央理論權威在接受《中國新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)表示，科學(xué)發(fā)展觀(guān)運行之初，曾經(jīng)采取了以權力上收為主要調控手段的模式，用以完善包括城鄉統籌在內的5大統籌任務(wù)，“但是，這一權力上收的模式只能在短期內取得效果”，這位理論家說(shuō)，“科學(xué)發(fā)展觀(guān)不斷充實(shí)的過(guò)程中，權力運行模式有序變革是題中應有之義”。
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