發(fā)表評論 (聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權)
在《土地儲備管理辦法》出臺過(guò)程中，是否應該強化甚至保留這一制度，一度是首要議題。最終結果，卻是國土資源部認定，這一制度(土地儲備管理制度)是我國第二輪土地改革中的重要環(huán)節，應該堅持并予以強化
文/房煜
12月3日，由國土資源部、財政部和中國人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲備管理辦法》正式出臺，這是中國第一部有關(guān)土地儲備的全國性法規，也是國家首次對市、縣政府儲備土地的主體、范圍、程序、管理進(jìn)行規范。
不過(guò)，種種跡象表明，此次出臺的《土地儲備管理辦法》雖然給了“土地儲備制度”一個(gè)更高級別的“名分”，體現了中央強化這一在各地“流行”十余年，但也飽受爭議的土地改革成果的決心。但是，鑒于各地在實(shí)際操作中的“既成事實(shí)”，土地儲備制度的前景仍存變數。
借鑒“南通模式”
2006年4月中旬，北京、山東、江蘇南通、浙江、杭州、武漢、廈門(mén)、陜西等八家省、市土地管理部門(mén)曾分別接到國土資源部的通知，要求他們協(xié)助國土部開(kāi)展《土地儲備管理辦法》的研究制定工作。這八個(gè)地方的土地儲備工作被國土資源部認為是“各有千秋”。
值得注意的是，這其中，江蘇南通作為一個(gè)市被點(diǎn)到，而其它七個(gè)地方或為省會(huì )城市、直轄市，或為省級土地儲備機構。
事實(shí)上，江蘇南通也是中國土地儲備實(shí)踐中多有創(chuàng )新的地區之一。其做法主旨脫胎于“杭州模式”。
同樣也是政府主導：即政府規定，凡屬于收儲范圍以?xún)鹊耐恋囟急仨氝M(jìn)入土地儲備體系、由政府壟斷收購和儲備，經(jīng)土地儲備投資中心開(kāi)發(fā)后再提供給市場(chǎng)，其他任何單位和個(gè)人都不能收購土地、也不能向市場(chǎng)供應土地。
但與其他地方不同，南通的土地儲備機構還接受市政府委托履行國有土地資產(chǎn)代表職責。對國有企業(yè)改革中的土地使用權作價(jià)出資(入股)部分進(jìn)行管理、收取企業(yè)改革中以租賃方式處置的土地使用權租金和其他用地者按規定向政府繳納的租金。這在全國是惟一的。
此外，南通對于土地儲備資金的使用也有很詳細的規定，早在2000年出臺的《南通市市區土地資產(chǎn)投資儲備資金財務(wù)管理辦法(試行)》中明確要求，土地儲備收購方案須經(jīng)市國土規劃局審核同意并報市財政局備案，其中土地收購價(jià)高于土地評估價(jià)的，須經(jīng)市國土規劃局、財政局審核同意。
同時(shí)還要求在土地儲備收購中，實(shí)際收購費用低于批準的協(xié)議收購價(jià)的，按節約金額的10%增加市土地資產(chǎn)儲備投資中心業(yè)務(wù)費，高于批準的協(xié)議收購價(jià)的按超支金額的10%減撥市土地資產(chǎn)儲備投資中心業(yè)務(wù)經(jīng)費。
在新出臺的《土地儲備管理辦法》中，規定土地儲備實(shí)行計劃管理，土地儲備機構舉借的貸款規模應與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預算相銜接，并經(jīng)同級財政部門(mén)批準，不得超計劃、超規模貸款。業(yè)內人士指出，這一條款借鑒了南通市的規定。
從規范到“強勢”
一位業(yè)內人士向《中國新聞周刊》表示：此次出臺的《土地儲備管理辦法》，解決了四個(gè)核心問(wèn)題：首先，土地儲備制度是否應該肯定、堅持，如何給機構定性？答案是確定的——當然要堅持，該機構被明確定性為事業(yè)單位。
其次，出臺這個(gè)辦法僅僅是規范一下土地儲備制度的準則還是增強其調控職能？回答是要強調其調控職能。
另兩個(gè)問(wèn)題是，征收土地的范圍應如何確定，所有經(jīng)營(yíng)收購行為是否應統一管理，“進(jìn)一個(gè)籠子”？
對于這后兩個(gè)問(wèn)題，業(yè)界爭議很大。即使在《辦法》出臺后也是如此。
出臺的新規已經(jīng)明確了征收土地范圍：即第十條：下列土地可以納入土地儲備范圍：(一)依法收回的國有土地；(二)收購的土地；(三)行使優(yōu)先購買(mǎi)權取得的土地；(四)已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地；(五)其他依法取得的土地。
其中的第四款規定被認為是本次新規的一大亮點(diǎn)，即這實(shí)際上排除了土地儲備機構“直接征用農民集體土地”的做法
但在中國土地勘測規劃院研究員鄒曉云看來(lái)卻仍存疑慮。鄒曉云對《中國新聞周刊》表示：所謂“已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地”，是試圖有所限制，但是在“轉用”的過(guò)程中，往往其收購步驟已經(jīng)于先期完成，所以這個(gè)規定的可執行性值得觀(guān)察。這樣一個(gè)可能的結果是，農轉非的征用不再通過(guò)土地儲備中心，而是直接進(jìn)行。
然而，透過(guò)《辦法》可以看到的是，政府仍在力求通過(guò)土地儲備，增強對土地的宏觀(guān)調控強度。
不在規范內的上海模式
土地儲備制度最早主要是為了解決國有企業(yè)改制過(guò)程中國有土地資產(chǎn)的處置問(wèn)題而生，后來(lái)逐漸演變成一種土地調控手段，其主要功能是變“多頭供地”為“獨家供地”，由政府來(lái)根據土地市場(chǎng)供需變化來(lái)增加或減少土地供應。
1996年8月，我國第一家土地處儲備機構上海市土地發(fā)展中心在上海誕生，開(kāi)全國之先河。
在上海，上海地產(chǎn)集團成立后，市一級土地儲備中心的實(shí)際功能被委托給上海地產(chǎn)集團來(lái)運作。上海地產(chǎn)集團，根據收購儲備計劃和政府要求實(shí)施土地儲備，自收自支，自行與被收購單位談判。形成事實(shí)上的市土地儲備中心與上海地產(chǎn)集團的“兩塊牌子、一套人馬”，這被稱(chēng)作“上海模式”。
值得注意的是，國土資源部一位官員在接受《中國新聞周刊》記者采訪(fǎng)時(shí)提醒說(shuō)，新規(《土地儲備管理辦法》)出臺只針對先前就是事業(yè)單位的地方土地儲備機構，上海這樣由企業(yè)出面實(shí)際運作的土地儲備機構不在新規的規范范圍之內，“應由地方自行規范�！�
國土資源部土地利用管理司副司長(cháng)冷宏志在接受《經(jīng)濟半小時(shí)》采訪(fǎng)時(shí)也提到：“(土地儲備機構)有的是公司性質(zhì)的，尤其這種公司性質(zhì)的，它既有這種儲備土地的這種職能，同時(shí)也搞經(jīng)營(yíng)，這個(gè)也不夠規范�！憋@然，國土資源部已經(jīng)認識到了其中的問(wèn)題。
也就是說(shuō)，《土地儲備管理辦法》的出臺，并沒(méi)有一步到位將土地儲備模式“三分天下”的局面來(lái)個(gè)“大一統”，而是給部分地方的做法留下了自我調整的空間。
推高房?jì)r(jià)的“重要環(huán)節”
不過(guò)，耐人尋味的是，無(wú)論是上海還是杭州，雖然選擇路徑不同，中國土地市場(chǎng)近年來(lái)引發(fā)的種種爭議問(wèn)題，在這兩座城市的城市化進(jìn)程中都有集中體現。
從地價(jià)與房?jì)r(jià)的關(guān)系來(lái)看，地價(jià)是房?jì)r(jià)的成本，房?jì)r(jià)并不決定于地價(jià)，而由房地產(chǎn)市場(chǎng)本身的供求關(guān)系決定。
中國實(shí)行土地儲備制度之后，新增土地供應的數量和速度都集中于各地土地儲備中心這樣一個(gè)壟斷供應方之下，使得房屋的供應數量，相當程度上決定于土地供應的方式、方法和節奏。從而，土地供應就成為影響房?jì)r(jià)的一個(gè)關(guān)鍵性要素。
2006年，北京市原計劃安排的土地供應總量為6500公頃，其中新增建設用地為3900公頃，存量建設用地為2600公頃。但是截至當年年底，實(shí)際供應土地卻僅為計劃供應量的56%。
以土地開(kāi)發(fā)周期通常為兩年考慮，2006年土地供應的嚴重不足，將會(huì )導致2008年房源供應的緊縮。再一次被打破的供需關(guān)系所帶來(lái)的，很可能就是又一輪的房?jì)r(jià)飆升。北京市進(jìn)入2007年以來(lái)所出現的房?jì)r(jià)爆漲，雖然也有開(kāi)發(fā)商囤地的原因，但土地儲備中心土地供應不足，也難辭其咎。
作為土地儲備制度的鼻祖之一，杭州市于1997年率先在全國實(shí)行土地儲備制度。1999年以前，杭州市的房?jì)r(jià)一直穩定在2000元左右。
可是，自從1999年杭州市土地儲備中心實(shí)行第一次土地招標拍賣(mài)以后，杭州的房?jì)r(jià)非但是只漲不跌，且漲升迅速：1999年每平方米均價(jià)3000多元，2000年達到4000元左右，2002年以后的平米均價(jià)已經(jīng)穩穩站在4000元以上。2006年，杭州6城區(不含蕭山、余杭)的商品房?jì)r(jià)格平均為7759.2元/平方米。時(shí)至今日，杭州市仍然是地方省會(huì )城市中房?jì)r(jià)最高的城市之一。
土地儲備制度本應通過(guò)吞吐土地，實(shí)現平抑一地地價(jià)不當波動(dòng)的作用�，F狀卻是調控效果不明顯，卻催生出“土地財政”這一現象。一些地方政府依靠出讓土地“圈地生財”，回報不菲。
另一方面，各地土地儲備中心利用土地做抵押，從銀行貸出大量開(kāi)發(fā)資金，構成巨大信貸風(fēng)險。
資料顯示，截至2003年年底，全國的土地儲備機構累計收購土地230多萬(wàn)畝，用于收購土地的總費用近2000億元。目前，各地土地儲備中心70%以上的資金依賴(lài)于銀行貸款。
因此，據專(zhuān)家介紹，在《土地儲備管理辦法》出臺過(guò)程中，是否應該強化甚至保留這一制度，一度是首要議題。最終結果，卻是國土資源部認定，這一制度(土地儲備管理制度)是我國第二輪土地改革中的重要環(huán)節，應該堅持并予以強化。
(本刊記者劉彥對本文亦有貢獻)
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